——以广州市下渡村为例

　　黄耿志

　　指导教师：薛德升

　　

　　摘要：通过对广州市下渡村的案例研究，指出在城市化背景下，“城中村”宽松的制度环境、廉价的居住场所和良好的区位条件等特征为非正规部门的集聚提供了合适的空间条件。但是，这种空间条件并没有使处于制度框架之外的非正规部门活动自由生存于任何约束之外。相反，“城中村”非正规部门的生存面临着以政府力量为主导，地痞组织、地方自治组织和周围居民区等力量共存并相互作用的多重制约结构。这个结构不仅深刻反映了非正规就业者的生存困境，也揭示了城乡二元体制下快速城市化的后遗症。

　　关键词：非正规部门；“城中村”；制约结构；下渡村

　　

　　1. 前言

　　非正规部门的研究起源于发展中国家存在的大量贫困与失业问题，是为了描述存在于城市正规劳动力市场之外的就业现象而提出的概念。但是，由于它的产生与各国的政治、经济和社会背景密切相关，这使对它的定义难以达成统一。尽管如此，政府管制的存在被认为是区分正规部门与非正规部门的意义所在[1]。在中国社会科学院召开的“拉丁美洲非正规经济现象问题”研讨会中，也指出受不受制度约束是区分正规经济与非正规经济的界限[2]。因此，非正规部门的根本特点在于脱离既有制度框架，不受政府管制而自治、灵活和自由地运作[3]。有关实证研究说明瞭这一点，甚至政府本身出于某种利益考虑而对非正规部门采取默认的态度[4]。但是，这容易使人陷入一种误解，即非正规部门自由存在于制度边缘而不受任何制约。在我国，学者非常注重将这种制度边缘性与由此引起的社会保障缺乏、权益受损、就业条件恶劣等问题联系起来[5-8]，但却缺乏关注问题背后存在的影响非正规部门生存的因素。此外，国内研究主要集中于农民工、下岗工人、妇女等群体的非正规就业现象，并探讨非正规就业作为一种解决失业的方式的可能性[9-13]。但是，仅仅关注非正规就业的性质和作用，很容易忽略它作为一种制度之外的就业方式所面临的特殊制约。特别是外来移民的非正规就业，与下岗工人相比，往往缺乏当地政府的扶持和社区非正规就业组织的援助，甚至遭受不平等的排斥[14]。

　　事实上，非正规部门常常聚集于某一特定空间中，如移民聚居区，经历快速社会经济变化的地区和正在形成的制造业和工业服务区等[4]，以及位于城市边缘地带的外来移民聚居区“浙江村”[15]，城市“棚户区”[16]，“城中村”以及更小尺度的城市街道、地铁口、人行天桥等。而且，非正规部门在某一特定空间中可能面临着正规部门所没有的制约。例如，华裔美国学者Peter Kwong对纽约华人聚居区——新唐人街的研究，揭示了该地区存在的普遍的非正规经济活动，而且这种活动受一种社区非正规政治结构制约，几乎所有从业人员都被迫纳入各种会社、帮派和堂的保护，并受到各种各样的恐吓和剥削。同时，各种帮派力量相互制约，幷卷入持续的利益争斗的旋涡中[17]。比较而言，“城中村”是我国城乡二元体制下快速城市化的特有产物，也是一种非正式移民聚居区[18-19]。与其它城市社区相比，“城中村”往往存在许多制度空白[20]以及空间无序、社会混乱、地下经济活跃等深刻的社会问题[21]。因此，在这种特殊空间背景下，非正规部门如何生存？受什么因素影响？这成为本研究关注的主要问题。本文首先提供详细的经验事实及其背后的原因，再引出对非正规部门生存的影响因素及其相互关系的探讨。

　　2. 研究方法

　　本文选取的研究案例为广州市较小的“城中村”——下渡村，采取文献分析和网络文本分析、实地观察、标图、深度访谈等方法。其中，实地观察和标图历时约2周，正式访谈对象34个，包括29个类型化的非正规就业者和5个官方访谈，每个访谈平均历时约45分钟，最长达1个半小时。

　　3. 非正规部门的规模与特点

　　3.1 概念界定     

　　在国外，不同的国家对非正规部门采取不同的判断标准。其中，采用“是否注册”、“用人规模”、“是否是个体、自营经济行为”等标准的国家占大多数[22]。本研究从操作性和特征性两方面界定。在操作上，为便于统计分析，采用单一指标，即凡未进行工商登记的经营单位均属于非正规部门。在特征上，它具有小规模、低投入、低技术、产品不具社会危害性以及不受法律保护等。

　　3.2 非正规部门的形态和规模

　　从外部形态看，“城中村”非正规部门可分为室外与室内两种经营类型。室外经营部门包括流动与固定两种经营形态，共有63家/摊，就业主体是来自农村的移民，常常分布于人流量较大的街道、道路转角处、小巷等空间。室内经营部门的经营者以城市和农村的外来移民为主，沿主街道分布，共有203家，其中180家属于非正规部门，占89.3%（表1）。总体上，非正规部门的数量达到243家（摊），占总量的91.0%，形成一种空间集聚现象。

　　3.3 非正规部门的空间特征

　　在非正规部门集聚的外表中，其内部空间分布却存在较大的差异性。按国民经济行业分类标准对非正规部门进行分类（表2），发现其部门数量分布极其不平衡，其中，零售业（31.3%和餐饮业（30.0%）构成非正规部门的主体。从空间分布看，非正规部门存在明显的差异性（图1）。 在明康街，室内经营以餐饮业（49.3%）和打印复印业（23.9%）为主，室外经营以手工食品（29.0%）和杂货零售（25.8%）为主，这明显与该街道邻接中山大学有关。同时，该街道较大的人口流量还吸引了废品收购（16.1%）、出租屋中介（12.9%）、三轮车搬运（12.9%）等服务部门。在西中东约大街，则呈现部门类型多样的特点，但以餐饮业（25.6%）、零售业（23.2%）和理发店（15.9%）为主，其中，公共电话店（8.54%）也占较大比例，这与大量低收入移民聚居于此相关。在下渡大街，室内经营类型多样，不过室外经营却以蔬菜、鲜肉等农副产品（32.3%）和零售杂货（21.9%）为主，这与其靠近鹭江新街市场密切相关。可见，“城中村”非正规部门表现出明显的内部空间分异性，反映了其消费者导向性和市场内部指向性的特征。

　　4. 非正规部门集聚的原因

　　非正规部门的集聚现象与“城中村”本身的特征密切相关。通过将这种微观特征嵌入非正规部门产生的宏观政治、经济和社会背景中，可以为这种集聚现象提供一种较为清晰的解释。

　　从宏观背景看，非正规部门的产生与计划经济向市场经济体制的转变和转型背景下城市化过程中经济增长与劳动力增长之间的矛盾密切相关[11,24-25]。随着城市化和工业化进程的加快，农村向城市释放了大量的剩余劳动力，导致城市外来移民数量迅速增长，以至于超过城市经济水平所能提供的就业岗位数量，使部分移民无法实现就业。同时，城市正规部门存在的教育、文化、技能等就业要求以及户籍制度影响下的就业排斥，使农村移民只能在城市正规就业体制之外寻求一种替代性的生存经济活动。这一部分移民构成了潜在的非正规部门活动主体。

　　在这个背景下，城市政府为顺利推进城市化，采取了躲避土地补偿和村民安置成本的妥协策略，从而产生了被城市包围的村庄——“城中村”。这种妥协背后反映的是土地、户籍、人口、行政管理等城乡二元体制的影响。这导致城中村脱离城市的统一规划、建设与管理体系，使其处于具有较大自发性的发展[26-27]和相对宽松的管制状态。结果是，村集体利用土地国有化过程留下的留用地或村民利用宅基地，以独立开发或合作开发的形式构建了以物业出租为主导的经济体系。但是，作为地方自治组织，村集体无权干预村内的经济事务，对于租出土地与建筑的使用性质和经营活动，一般既不限制，也不纳入其管理范围。这种管理形式与城市有效管制的缺失在空间上的叠加，为非正规部门的集聚创造了良好的空间条件。这表现在两个方面：一是经济主体不受经营场所制度要求的影响与规避庞杂的制度成本（如卫生保洁费、治安费、雇用登记费等）而从事经营活动，并自由选择和改变经营内容与地点，以满足特殊的消费需求。二是城中村中大量的宅基地住房不受正规的市场规范限制，向外界开放一个廉价的房地产出租市场，这为非正规经济主体实现工作和居住地合二为一并降低生活成本提供了条件。其次，从外部特征看，“城中村”一般具有良好的区位，交通便捷，人口密度大，这为非正规部门的生存提供了不可缺少的市场支撑。

　　可见，非正规部门集聚于“城中村”是宏观背景产生的潜在非正规经济主体对同一背景下产生的合适的微观空间选择的结果，也是城乡二元体制下快速城市化的逻辑产物。但是，“城中村”处于乡村向城市的转制过程，并不是稳定和封闭的空间。“城中村”虽然为非正规部门集聚提供了条件，但也可能使其生存面临与“城中村”特征相联系的制约结构。

　　5. 非正规部门生存的制约结构

　　“城中村”的空间特征也为其他力量的介入提供了可能。因此，“城中村”非正规部门并非自由活动于任何约束之外。它受到来自城市政府部门、地方自治组织、地痞组织及周边居民区等多种力量错综复杂的影响（图2）。围遶非正规经济产生的利益和负面影响引起了各方力量对从业者的各种制约，如城管的驱赶和惩罚，地痞组织的恐吓和剥削，地方自治组织的非法收费，周围居民代理的投诉和扺制行动等。而且，一旦制约的实践影响到本地居民的既得利益，他们便可能以某种合理形式介入事件，保护自己的权益。同时，各种力量也存在相互纠结关系，如政府部门对地痞组织的遏制以及与地方自治组织的协调，本地居民对周围居民隔离行动的扺制，周围居民向政府部门施加影响等。在这个以政府为主导的多重制约结构中，生存于制度框架之外的非正规部门，失去了任何正规保护，一旦潜在的紧张关系以种种冲突表现出来时，从业者往往处于被动状态，其处境只能随着各种力量的变化而动态变化。因此，非正规就业者在维持其生计的过程中，不仅面临同行业的竞争，而且要在制度边缘上应对行业以外的压力。

　　5.1 城市政府部门

　　近年来，广州市相继启动了“创建国家卫生城市”和“整治无证照经营场所”等两项政治工程。“城中村”作为非正规部门的集聚地与可能与此相联系的极差的卫生环境状况相结合使其成为这两项运动的重点。同时，“创卫”作为更高层次的政治工程，具有联合各个职能部门采取联合行动的合法效用。由此，非正规部门常常遭到以下两种类型的影响。一是由城管部门开展的频繁地骚扰和清理活动，他们采取定期定点的常规巡逻和守点与突击两种策略，以没收和破坏设备为惩罚手段，对任何占据不合法空间的经营活动进行严厉的管制。这类行动往往对室外非正规从业者造成重大的经济损失、身体伤害和就业失望心理。二是由行动协调小组在“创卫”或“整无”名义下，联合城管、工商、公安、卫生、税务等部门展开大规模的清查活动，致使所有室内非正规部门关门逃避，但往往被强制接受惩罚和责令停业整顿。这两类行动在“创卫”冲刺时期达到顶峰，室外非正规经营空间被停车场强行取代，无证店铺整顿两个多月后，全部挂照经营。

　　5.2 地方自治组织（经济合作社）

　　经济合作社是城中村的内部自治组织，对村内经济事务无权干预，但它却以不同的方式伸向了缺乏制度保护的非正规经济。2002年合作社沿着明康街北侧搭建供室外摊贩有偿使用的固定摊位，试图对他们进行集中管理。因此，室外非正规部门曾一度处于一种“半正规”[23,28]状态，即并非完全处于管制之外，而是接受地方组织某种形式的管理并交纳费用，而脱离完全意义上的非正规形式。但是，这种“半正规”状态却因为城市管理部门与地方自治组织在空间管制上的分歧而迅速流产。对城管而言，这些摊位非法占用道路空间，扰乱交通秩序，属违法建筑。结果是，城市政府部门基于政治工程的合法管制与地方自治组织基于经济利益的管理行为的矛盾使后者处于妥协与退让的位置，而非正规从业者的处境则只能是双方协调的结果。

　　尽管集中管理的企图因政府的介入而破产，合作社依然保持自2001开始收取的不合法卫生费（5-10元/天），并向纳费者发行收据，使从业者陷入自身经营合法性的错误解读，导致从业者以不在意甚或欢迎的姿态对待交费。然而，当同时面临城管的驱赶时，他们又陷入困惑和质疑。最终，这种收费行为在2006年媒体曝光后因舆论压力而被迫停止，但从业者却陷入另一种担忧，即收费的停止意味着他们失去了一层“官方”保护，政府管制必然因此更加严厉。这反映了外来劳动力渴求争取城市某个正式组织（如村委会、居委会）的非正式认可和保护。不过，如果这种保护效用有限，他们可能倾向于基于地缘或血缘关系的帮派以寻求保护[24]。但这种保护并不一定基于自愿，也存在被迫纳入保护的形式。

　　5.3地痞组织

　　地痞组织由一帮青年组成，具有自上而下的组织结构和行事程序，并常常存在于管制宽松、治安混乱的“城中村”。在下渡村，存在着一个规模约20人的地痞组织，以恐吓、暴力等手段向非正规从业者强行收取保护费，并对刚入行的摊贩收取“转档费”。如果拒交这些费用，则会遭到恐吓和暴力后果。它声称掌握着城管行动的消息，可以为他们提前通报，但这并非属实。其实，地痞组织的保护既可视为正规制度保护缺失的一种变相补偿，也可视为这种缺失造成的后果，这正是从业者对地痞组织的剥削往往保持沉默的原因所在。尽管经媒体披露后，城市警方积极介入并抓获该组织14名成员而极大削弱了其力量，但是，这种组织并没有完全瓦解，至今仍制约着村内非正规部门的发展。比较而言，在Peter Kwong对纽约新唐人街的研究中，地痞组织表现为会社、堂、帮派等高级形式，并形成具有强大势力的非正规政治结构，通过切断或削弱与外界社会的联系，内部执行着一套剥削性的统治秩序，控制着所有非正规经济的运作。与此不同，当地政府采取的是不干预或消极对待姿态，导致唐人街的经济社会尽管在社会运动、政治环境变迁、资本输入等内外部因素的影响下而不断经历重构，也无法完全摆脱非正规政治剥削的阴影，这又在性质上与城中村的情况相同。因此，地痞组织的存在及其对非正规经济的控制显然有更深层的社会原因，其与政府对抗的动态结果映射了非正规经济处境的一面。

　　5.4 周围居民区

　　“城中村”的区位特征构成了周围居民区与非正规部门活动产生冲突的基础。这种冲突常以居民区的日常生活或管理受非正规部门的负面影响而引发的冲突事件或投诉等形式表现出来，并因为居民区与“城中村”不同的历史关系而以不同的形式告终。首先，村内非正规经济对中山大学存在着极大的市场依赖关系，而校方出于学生的管理、健康和安全等考虑对该村多持不欢迎姿态。这种不对等关系导致了校方于2003年的单方面隔离行动，即 “中大封锁小北门”事件，从而把非正规经济与村民之间的利益纽带关系从背后推向前景。村民以其历史上赠送中大土地与基于此关系达成的保留小北门开放的默认契约作为扺抗行动的筹码，获取舆论支持和主动地位。相反，校方尽管受到街道当局的支持，却因为历史的纠结关系而处于被动地位，最终不得不以重新开放小北门而告终。

　　与此不同，另一种情况是更为普遍的城市居住小区与城中村的关系，两者的关系在城市化过程中通过集体土地向国有土地的产权转换而相互独立和隔离。但是，这并不代表互不影响。相反，非正规经济活动产生的负面影响（噪音、空气污染、卫生问题等）造成了居民对从业者非法占据空间行为的不满，这突出体现在居民向政府的屡次投诉和小区网络论坛上对政府管制无力的愤怒与无证摊贩的辱骂上。投诉迫使政府加强了对该地段的管制力度，但是，不奏效的管制使居民不满情绪持续激化，最终引发了居民集体“扔水袋，砸小贩”事件，众多小贩遭受经济损失，而村民却因事件并不威胁其既得利益而保持沉默。可见，这两个事件的背后揭示了这样一个事实：非正规部门引发了城市政府部门、周围居民、本地居民、从业者之间的紧张关系，但惟有从业者永远处于这一关系网的无权发言区，仅在触及村民既得利益时，从业者的利益才在表面上得到声援和维护。

　　6. 结语

　　非正规部门集聚于城中村与城中村作为城乡二元体制下城市化的妥协产物密切相关。这种妥协与大量农村移民的乡-城转移在时空上的叠加产生的结果是，将原有的村庄塑造成了一个制度缺失、区位良好、外来移民高度聚居的混合区，这相当程度上影响着区内非正规部门的特性。但是，尽管城中村为非正规部门集聚提供了合适的空间条件，城中村本身也使非正规部门的生存面临一个以政府为主导、多种力量共存并相互作用的多重制约结构。这个结构不仅反映了非正规部门从业者被抛弃于社会结构之外的求生处境，也揭示了城乡二元体制下快速城市化的不良后遗症。但是，非正规部门并不是一种完全的负面现象，它具有促进就业、降低转制成本以及稳定社会的“安全阀”作用等重要意义[5,10,24]。而城市政府对非正规部门实行的高度管制或偏见，要么损害了最贫困阶层的利益并抹杀这一部门[29]，要么使其陷入受压迫的困境。因此，对非正规部门的管理需要转变认识，实行合理适度的规范，引导非正规部门向有利于国家经济和社会的方向发展。

　　 

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　　作者简介：

　　黄耿志,2003级本科生。

　　薛德升,教授,博士生导师。

　　该论文获得2007年中山大学优秀本科毕业论文奬励。