周素红  陈慧玮

　　

　　摘要：随着城市化的发展，区域规划和协调的重要性日益凸现。本文介绍了美国大都市区区域协调的主要执行机构，大都市区规划组织（MPO）的发展历程，分析其发挥区域协调作用的主要协调机制，即以交通基础设施建设协调为基础，促进区域用地、环境整治、社会公平、公共服务等方面的区域协调。在此基础上，结合我国区域规划和协调中存在的主要问题，提出相关建议，认为：以立法为基础，建立公共投资再分配机制是政府进行区域协调的有效途径之一。

　　关键词： MPO；区域协调机制；美国

　　

　　引言

　　区域协调一直是各地政府面临的主要难题之一。在美国的分权体制下，其地区间协调面临的困难更为突出。经过政府龢民间的长期努力，目前已初步形成一套相对有效的协调机制。在解决区域间的各类协调问题时，除了通过法律程序缔结州际协定外或采用非正式的州际行政协议外，编制区域规划、成立一系列专项政府公共权利机构和政府联合会等对区域的实质性协调起重要的作用。

　　在1920年代，随着小汽车的大量使用，城市迅速蔓延，城市与周边地区的联系日渐密切，亟需协调，区域规划与区域协调的呼声日渐高涨。在此背景下，产生了第一批规划谘询和协调机构，包括一系列非政府组织，如1922年成立的区域规划协会（Regional Plan Association/ RPA）和部分为解决某一方面问题而成立的政府公共权力机构，如纽约港权力机构，后来更名为纽约与新泽西港务局(Port Authority of New York and New Jersey)。但由于各自权力的局限，这些组织和机构所发挥的协调作用是有限的。政府联合会（ Council of Government / COG）的出现打破了这种局面。

　　第二次世界大战以后，特别是1960年代以后，联邦政府逐渐重视基础设施和环境的区域协调问题，增加了对公路建设、城市再开发和环境整治的联邦基金拨款，并要求地方政府必须提交相应的区域规划和论证报告，才能获得相应的拨款，一批政府联合会（COG）应运而生。这些COG主要行使联邦基金相关法案要求的一系列协调、审核与计划事务，包括提交交通环境影响的评估报告、编制和实施交通与土地利用、交通与经济发展、交通与环境公平等涉及区域发展的各项协调计划，从而将全面的区域协调工作真正落到实处。

　　由于地方COG的主要成员来自各地多个相关政府权力部门，因此能在区域协调过程中发挥重要作用。按照其主要职能，COG可以划分为区域委员会（Regional Council / RC)和大都市区规划组织(Metropolitan Planning Organizations / MPO)两类。其中，RC主要负责区域社会经济发展中各政府部门间的协调问题，而MPO则主要负责与大都市区交通规划和相关基金申请有关的规划和协调工作。目前，全美共有300多个大都市区规划组织(MPO)，在各地的实际运作中，部分RC包括了MPO或直接通过RC行使MPO的职能。

　　在上述关于区域协调的相关组织和机构中，由于有相关法案的保障，COG中的MPO在区域性交通规划和交通基础设施投资基金申请中扮演着重要的角色，并通过广泛涉及社会、经济和环境等方面协调的交通整合机制，对区域的全面协调起重要的实质性作用[1]。

　　目前，国内相关文献在介绍美国大都市区规划和协调时主要关注区域规划协会（RPA）及其迄今为止编制的三次区域规划，而缺乏对真正发挥实质性协调作用的MPO的关注。作为非政府组织，RPA所编制的区域规划缺乏相应的实施机制，其对区域协调所发挥的作用是很有限的，而相反，作为政府联合机构之一的MPO，由于其成员来自所在区域多各地方政府的多个相关部门，且其行驶的责权利具备相关法规的保障和资金来源基础，对区域协调产生更为实质性的作用。因此，本文以MPO作为主要的研究对象，通过分析其发展历程、主要运作模式及其在区域协调中如何发挥作用，为中国的区域协调机制的完善提供借鉴。

　　1．美国大都市区规划组织的主要发展历程

　　追溯MPO的起源应该回顾美国高速公路的建设历史。MPO在美国的发展经历了1950年代的酝酿、1960年代到1980年代初的兴起和多元化到1990年代的进一步强化等几个阶段。期间，在1980年代末到1990年代初曾经历了短暂的职能弱化阶段。具体发展历程如下[2,3]：

　　在1956年，战后的新一轮联邦公路资助法案(1956 US Federal-aid Highway Act)出台，授权联邦政府相关机构在1957-1969年间投资250亿美元用于公路等基础设施建设。资金的90％由联邦负担，10％由州和地方政府负担。此后在1958年，联邦又对1956年的法案进行了充实，增加了政府对公路建设、城市再开发和环境整治等的拨款。如前所述，各地方政府为了获取相应的投资基金，纷纷成立了相关的政府联合会（COG） [3] 。

　　在1962年，美国政府再次颁布联邦投资高速公路法案 (1962 US Federal-aid Highway Act)，进一步引发了联邦对城市与区域交通规划的需求。这一法案很大程度上是为了应对州际高速公路系统建设和道路所经过相关城市周边的区域协调而制定的。法案要求,作为联邦交通财政补助的附加条件,在人口超过50,000的城市化地区,必须由州政府和地方政府合作承担交通规划。然而，当时在很多城市区域都缺乏能够管理和组织区域交通规划过程的合法规划机构。因此,公路局(联邦高速公路行政部的前身)要求各地成立相应机构。于是,作为COG形式之一的MPO很快应运而生。

　　随着美国60年代的公路建设，美国的生活方式和社区发展模式发生了改变，美国公民出行越来越依赖于汽车[4]。但是相伴而来的是交通拥挤、废气污染等问题，在80年代初，日益严重的环境问题和能源危机促使联邦政府重视近期规划和交通规划中的能源与综合环境问题，要求交通规划不仅要包括长期规划，还应该包括规划期限较短的地方性基础设施投资项目计划，并强调要用非投资手段来缓解交通堵塞。因此，MPO的成员构成开始多元化。

　　80年代末到90年代初，由于地方自治趋势明显，联邦减少了对地方决策的介入。美国联邦公路局(Federal Highway Administration/ FHWA)和都市公共交通管理局（Urban Mass Transportation Administration / UMTA）共同修订了交通规划条例。新的条例要求人口超过20万的区域制订交通规划(Plan)和交通改进计划（Transportation Improvement Program /TIP），每年修编联合规划工作计划（Unified Planning Work Program / UPWP）。州和MPO自行审核年度计划，并向联邦政府提交项目和计划清单，只要清单与交通改进计划不矛盾即可，至于其他的规划细节问题，联邦政府均不过问。因此，导致MPO原来大部分职能和作用的丧失。

　　1990年通过的“多模式地面运输效率法案（Intermodal Surface Transportation Efficiency Act / ISTEA）”标志着美国交通运输发展转入以可持续发展为目标的综合运输发展阶段[2]，重新强化了MPO的职能。该法案规定，MPO有权对地方政府和机构申请拨款的交通改善项目进行认定并确定各自的优先度，拟定区域交通改善计划，直接决定大部分资金的使用方式。ISTEA提出了交通整合的系列要求，要求MPO编制的交通改善计划除了交通基础设施建设规划外，还应研究基础设施对环境、社会公平和经济发展的影响。在某种层面上，MPO通过交通规划的协调，促进了区域的综合协调，其区域协调的作用日渐明显。

　　1998年，美国在ISTEA法案的基础上制定了“21世纪交通公平法案（Transportation Equity Act for the 21st Century / TEA-21)”, 该法案在很大程度上延续了ISTEA的规定，并强调联邦基金在支持交通供给的同时，需要注意MPO提交的计划是否满足提高交通安全、保护和提升社区与自然环境、并能通过高效和灵活的交通促进美国经济增长，应对国内外竞争。该法案进一步强化了MPO在交通规划之外，促进区域社会公平与经济协调发展的作用。此外，ISTEA和TEA－21都提出了“发展多种运输方式”，包括公路、铁路、水运、航空与管道等，这些交通规划涉及的区域间和不同交通方式的规划间都需要协调，这在客观上也强化了MPO的重要协调地位。

　　2. 美国大都市区规划组织（MPO）的区域协调机制

　　从美国的区域协调发展看，基础设施，特别是区域性交通基础设施的投资建设管理是政府发挥协调作用的重要手段。通过立法（法案）的形式将相关的行为法律化和制度化,并通过组建MPO，将来自不同部门、分属不同地区的政府官员组织起来，共同协调交通规划和交通基础设施投资计划的编制，并赋予这些机构在区域交通规划和交通基金申请中一定的职权和义务，使之与州政府之间在交通规划和基础设施建设中形成互相协调、互相制约与反馈的机制。同时，以法案的方式扩大交通规划和基础设施投资计划所需要涉及的领域，将环境改善、经济发展和社会公平等方面纳入交通规划和投资计划必须整合的内容，从而使基金在使用过程中充分发挥区域协调作用。

　　具体而言，美国大都市区规划协调的主要政策工具主要包括①联邦立法的法律手段；②资金划拨、投资与税收等经济手段和③教育指导、提供技术支持与信息交流平台等辅助手段。在MPO组织交通规划和申请交通基金的过程中，美国政府主要通过法制建设和交通基金划拨两个方面实现区域的协调发展。

　　2.1 以立法为基础，保障区域协调的法定化

　　美国政府层面上的区域协调机制良好运作的重要保障来自于相关的立法。一方面，通过立法的方式，保障州与州之间所签署州际协议的合法性，促进各州在社会经济发展各重要方面的合作与协调。另一方面，以ISTEA和TEA-21等法案的形式，规定了大都市区交通规划的编制和基金申请程序，确定MPO和州政府获取长期交通规划和基础设施建设资金的方式，从而促使MPO发挥区域协调作用的程序法定化。从MPO的形成历程可以看到，ISTEA和TEA－21对强化MPO的执行力有很大的影响。另外，根据法案的要求，MPO的成员由多个不同的地方政府机构成员以及公众构成（包括地方推选的公务员、交通工作者、州官员、私人部门和非营利组织的代表、普通大众），决定了其能代表多方的利益，这也有利于协调作用的发挥。

　　2.2明确MPO在区域协调中的地位和作用

　　交通基金是美国大型基础设施建设的主要资金来源，源于通行费、债券和州、地方和联邦的各种燃料消费税等。尽管不同项目的资金来源可能有所不同，其使用程序却是统一的。交通基金的使用分配在一定程度上成为美国政府层面进行都市区协调的重要手段。通过交通规划，促进和实现了当地政府在区域规划管理中各主要方面的协调问题。

　　1990年的ISTEA法案要求通过大都市区规划和项目筛选，将一部分地面交通项目的资金用于人口超过20万的大都市区。这意味着在大都市区中，各地方都有机会通过组建MPO，参与并获取大笔的交通基础设施投资。之后，在1998年的TEA-21中,鼓励协作的机制得到进一步加强。TEA－21 依法担保了1980亿美元的水陆交通投资资金的使用，这些资金每6年重新审核一次。资金在重新分给各州之前，需审核是否与一些计划的要求相符合 (如全国高速公路系统National Highway System / NHS、地面交通计划Surface Transportation Program / STP, 和缓解拥挤与提高空气质量计划the Congestion Mitigation and Air Quality Improvement Program / CMAQ)。法案还规定必须将环境、土地利用和社会经济发展等因素纳入交通整合规划中，并通过交通基金的分配机制刺激和激励各州进行相关的都市区交通整合的规划和相关政策的制订。[5]

　　基金在按照TEA－21法案要求的程序拨给州政府前就分派给不同项目。这些项目包括州际交通系统建设和维护项目，桥梁修缮和修复计划，路面交通项目（州交通规划中所计划的扩建资金和保险资金），联邦土地高速公路项目和缓解交通堵塞与改善空气质量的计划等。MPO在资金的分配中扮演着重要的角色。同时，在TEA－21中有一定的灵活性，以实现一些项目相互间的资金流转。例如，STP的资金可用于公共交通系统巴士，州际计划资金可以转换给别的计划，只要这些项目都符合州际高速公路投资的要求，等。[6]

　　在申请交通基金之时，法案要求MPO组织编制三个层次的规划和计划，包括期限为20年的交通规划（Plan），3年的交通改进计划（Transportation Improvement Plan/ TIP）和1－2年的工作计划（Unified Planning Work Program /UPWP）等。其中，TIP被纳入交通基金划拨申请程序中必备的材料。且规定交通规划、交通改进计划和具体的工作计划存在承接关系。首先，交通规划需要清楚说明项目投资周期、各阶段所需的资金量及MPO对项目运作的有关财政计划。财政计划可以包括联邦高速公路局（FHWA）和联办运输署（FTA）的预期收入和州政府、区域或地方资源，私人和用户收费。财政计划必须合理而且要有一个策略保证所需的金额在20年期间都是有能力有渠道获取的。其次，在交通规划基础上，每两年修编一次交通改善计划，明确为期三年的投资计划，并提交给联邦高速公路局或联邦运输署申请拨款，而具体的工作计划（UPWP）则将制定了相应的实施程序和实施计划。

　　财政资金的申请和获取流程如图1所示。大都市区内的各个地方政府可直接通过MPO提交TIP申请获得投资资金，主要用于轨道交通建设，资金由MPO组织直接发放，不会通过州政府，MPO必须确定每个项目将使用哪些资金组合（来自联邦、州、地方的资金）；同时，若所在的区域属于空气质量保护区和监控区，MPO制定的TIP必须符合交通整合要求，将其纳入各州每两年向联邦高速公路局（FHWA）或联邦运输署（FTA）提交州的交通改善计划（State Transportation Improvement Plan/ STIP）中，通过STIP申请获得投资资金，并由州政府发放。各洲提交的STIP必须包括MPO提供的TIP，且若要修订STIP，则必须先修订TIP。FHWA和FTA通过审核STIP核定相关交通基金的支付，瞭解哪些项目正在进行，如有需要，应该采取什么措施以保证项目能提前完成，并监督交通资金的分配。[7]


　　此外，TEA－21还提供分配给州和MPO的规划资金，包括州政府规划和研究资金、规划资金，其中规划资金通常是组成了MPO的大部分预算，这些资金用于进行必要的研究和编制交通规划和交通改善计划。

　　可以说，美国联邦交通基金的划拨有明确的负责机构和执行程序，而基金数量之大使得各地方政府难以置身事外而不参与到MPO的规划中，这无形中增强了MPO的执行力。

　　2.3引导MPO协调交通基础设施建设，发挥综合性区域协调作用

　　1990年的ISTEA对交通整合的要求，在很大程度上促使交通规划从相对单一的专项规划向区域发展的综合性规划转变，并以基础设施投资为导向，在很大程度上促进了区域的全面协调。法案规定，MPO的交通规划作为一个系统工程，内容充实、完整、周密、系统。由于1960年代的公路发展带来了种种问题，如：公共空间土地的占用、空气质量下降等，要求交通规划制定必须要全面考虑各种可能影响的因素，主要有：经济发展、环境公平、财政预算、联合运输、土地使用、公共安全和环境保护等。因此，在某种层面上，交通规划总揽了市政建设、产业发展、社会事业、房产开发、人居环境、社区建设、公共服务等各个方面，包罗万象。交通规划对其相关规划的整合性由此得到体现，也因此促使MPO发挥了综合地协调区域发展的作用。

　　这里以交通发展与环境保护的整合为例来说明MPO整合的基本程序。在1990年，清洁空气法案（CAA）出台，该法案强调对交通整合的要求，这是出于美国很多区域持续不能达到空气质量标准的原因。美国国会认为，如果没有交通与空气质量协调规划，将无法维持保证公众健康的空气质量标准。因此，需要通过交通整合，确保州和MPO的投资建设对其所在区域达到国家环境空气质量标准产生积极影响。交通整合过程包括部门间互相磋商，区域排放量分析，以及相关项目的分析。

　　在交通整合过程中，MPO负责审查区域交通规划和交通改进计划(TIP)是否符合整合要求，幷且被提议的交通投资项目不会产生新的违反环境质量标准的污染物，不会加剧现存的污染程度，不会阻碍区域尽快达标。MPO决策董事会审批，符合交通整合要求的交通计划和TIP还要再通过美国交通部（FHWA/FTA）的审查。审查的标准包括所有被提议的项目中的区域机动车排放量都不会超过SIP中规定的违反区域空气质量标准的各种污染物排放量。不仅如此，交通和空气质量规划要求有一个确保部门间在重要议题磋商的程序和公众参与机会。

　　另外，在TEA－21对大都市区规划的要求中，除非项目被纳入了交通整合计划和财政限制TIP中，否则不能被批准、资助、在规划过程中进行。这意味着用于实施交通规划的必需资金是要能支持20年的规划，而TIP项目的资金要明确并在提案中反映出来。每次MPO更新其交通规划（时间间隔不少于3年）或更新其TIP（除了微小改进）都必须审核是否满足交通整合要求，且在SIP修订后的18个月内必须进行整合情况的判定，具体流程见图2。

　　总的来说，MPO在这个过程中所起的主要是协调作用。在政府层面，部门间的磋商是必须的；在公众层面，公众也必须要有机会对MPO的整合判定提意见。MPO必须要通告公众进行整合性判定的目的、确保相关利益群体能得到所有相关文件、给予相关利益群体足够时间去研读文件和支撑材料。

　　3. 对中国的启示

　　从上面对MPO协调过程核心分析的内容不难看出，美国大都市区规划组织（MPO）在美国的分权化体制下的区域协调有利有弊。首先，通过基础设施投资引导区域协调的思路使得MPO具备了较强的协调能力，使得政府能在区域协调上有所作为。政府通过对公共设施和公共服务的投资来促进市场协调。其次，MPO的成员来源来自于不同利益、不同地区的群体，MPO提供一个平台使得各方利益相关的群体能够为了共同的目标——申请投资而协商，这样能够达到区域共赢得效果，而各方会为了目标而妥协，最后达成一致，在利益的驱动下，区域协调可以获得实质进展。

　　但是，MPO也存在一定的弊端。第一，MPO本身的组织体现分权的思想，组织的存在是“任务导向型”的，有投资项目，才有组织和相应的活动，这样难以保证MPO能有持续长效的协调功能。第二，虽然MPO的成员来自不同地区，具有不同的利益背景，.但难以保证的是进入MPO的成员真的能代表区域中足够多的地区和群体，而 MPO协调作用的发挥恰恰又与其成员构成的关系很密切，这也就是说，在MPO尚没有完善的机制保证其成员来源的可靠性的情况下，MPO的区域协调能力仍有进一步改进的空间。

　　在中国，近年来，随着社会经济的发展，区域间的合作日渐加强，区域协调也显得尤其重要。为了达到协调的目的，一些地方编制了相关的区域协调规划，但由于该类规划缺乏法定效力，在实施中往往只起到有限度的引导作用，日常的协调活动主要通过政府间的合作和对话实现，尚未建立一套相对完善的协调机制。美国通过法案形式，以联邦政府的交通基础设施投资为导向，通过建立一整套围遶资金申请相关的程序，确定了由多个政府机构成员构成的MPO的区域协调地位和作用，促进区域的实质性协调，对我国有一定的借鉴意义。

　　与MPO的交通规划和交通基础设施资金申请对应，目前在中国，通过区域交通规划促进区域协调的机制尚未建立，难以建立以交通规划和相应的资金划拨和申请为导向的区域协调机制，使交通设施的协调对区域空间和社会经济发展的协调作用有待加强。以下提出MPO在发挥区域协调作用过程中的借鉴和建议。

　　3.1 建立相关法律的必要性

　　美国的区域协调机制中，通过缔结具有一定法律效应的州际协定和相关法案，使协调活动得到一定的法律保障，对区域协调起重要的作用。目前我国的区域协调的法律保障机制仍有待完善。在交通设施协调方面，主要通过四个层次进行，即国家、省政府、城市政府和参与投资和经营者。这四者之间沟通渠道在上下层级之间的命令式协调大致是不成问题的，而同级政府之间以及下级向上级的反馈等方面则缺乏有力的机制和法律保障。

　　可以成立由多个政府职能部门成员构成的区域规划组织与协调机构，以立法形式确定其有效性和权力，一方面，与政府基础设施资金投放计划（如目前的重大项目计划）相挂钩，形成资金申请与运作、监督机制，促进区域规划的实行。另一方面，在通过市场筹集建设资金的方面，通过区域规划组织统筹相关投资和经营者的参与，能在一定程度上避免他们为了自身利益而不考虑区域的公共利益的情况。同时，区域规划组织直接对中央政府负责，能够把规划的宏观调控作用发挥得更好。

　　3.2 通过财政手段控制协调执行力

　　协调需要有财政手段保证才能得到很好的执行，例如MPO正是由于联邦政府的资金由ISTEA和TEA－21规定的指定发放资金机构，各方利益实体才如此积极的参与其中。

　　要保证区域规划组织的权威性，除了在法律上保证其具有的合法权力，还要以财政手段加强其执行力。例如可以规定国家下放的基础投资项目必须要通过区域规划组织的通过，而区域规划组织必须由区域内参与规划的各城市派出代表构成。

　　由于我国的政治体制与美国有所不同，需要考虑通过立法的方式确认区域规划机构和协调机构的地位和权限，并理顺基础设施投资建设计划的相关程序和各级部门与机构的关系，发挥区域规划和协调机构的作用。可以借鉴MPO的组织形式，将来自不同领域、不同级别的政府官员组织成立协调机构，将区域长期规划法定化，将社会、经济、环境的各项具体要求纳入基础设施规划和投资计划需要考虑的内容，并理顺与国民经济和社会发展五年计划与年度重大投资项目计划的关系；理顺协调机构与当前地方政府机构之间的关系，形成重大项目资金分配的协调机制、资金监管机制与互相制约机制。

　　3.3 通过提升交通规划的整合性，促进区域全方位的协调

　　美国交通规划把一系列因素都考虑到其中，其综合程度很高。另一方面可以看出这样做的好处，区域协调机制以一个具体的规划为主体，在协调该规划的同时由于要考虑其他因素，从而促进各种规划的落实。以点带面，整合区域协调中的若干要素，包括环境、经济、社会发展等方面，能够尽可能使区域协调的效能最大化。这些作法对促进区域协调的实质性发展起重要的作用，值得借鉴。此外，针对大都市区某些特定的问题，如污染治理、环境保护等，美国地方政府通过成立专门的协调机构或上级管理部门的派出机构或专门委员会，专门负责该项公共事务的协调工作。这些作法在国内也有较普遍，其机构设置和成员构成的多元性同样值得参考。

　　4. 小结

　　区域协调一直是我国规划体系中协调比较薄弱的环节，作为区域社会经济发展支撑体系，区域协调对区域空间、经济和社会发展都有很大的影响。美国大都市区的规划背景与我国有很大的不同，在吸取MPO的规划经验之时需要与我国实际相结合，以使区域规划能取得长足进展。

　　

　　参考文献

　　[1] 李晔,张红军.美国交通发展政策评析与借鉴.国外城市规划.2005, 20（3）：46

　　[2] The Association of Metropolitan Planning Organizations[大都市区联盟]. What is AMPO [大都市区联盟是什么]. http://www.ampo.org [2006.12.20]

　　[3] Department of Transport [美国运输部].Excerpts from U.S.DOT’s 1988 Report. Urban Transportation Planning in the United States: An Historic Overview[1988报告,美国的城市交通规划:历史性的回顾].

　　[4] Transportation Equity Act for the 21st Century [21世纪交通平等条例]. A Summary: TEA21 [21世纪交通平等条约的总结]. http://www.fhwa.dot.gov/tea21/index.htm [2006.12.20]

　　[5] http://www.planning.dot.gov/faq.asp. [2006.12.20]

　　[6] The Association of Metropolitan Planning Organizations[大都市区联盟]. Overview of the Metropolitan Transportation Planning Process and Summary of Key Issues [大都市区规划过程纵观以及关键问题的总结]. http://www.ampo.org/assets/23_briefingnotebook.doc [2006.12.20]

　　[7] Metropolitan Transportation Planning: Executive Seminar [大都市区规划：执行研讨会]. FHWA/FTA Transportation Planning Capacity Building Program [联邦高速公路部与联邦交通部交通规划能力建设计划]. http://www.planning.dot.gov/Documents/MetroPlanning/metroTrans.ppt [2006.11.13]

　　

　　作者简介：

　　周素红，博士，副教授。

　　陈慧玮，2004级本科生。

　　本文已被《国际城市规划》録用。