——以广州规划在线为例

　　

　　符文颖

　　指导教师：李郇

　　

　　摘要：公众参与作为一种城市规划的民主机制，在规划界日益受到关注。网络公众参与作为一种刚刚起步的公众参与途径，具有成本低、时效高的特点。因此，本文首先对我国35个主要城市的规划网站展开调查，瞭解目前我国规划网站公众参与部分的基本建设情况，并提炼出网络公众参与的基本框架，接着通过对典型案例——广州规划在线中网络公众参与的两大主要部分——交流互动和规划论坛的研究，从比例组成方面分析了公众参与城市规划的主要参与内容，总结出主要的关注重点，发现我国目前网上的公众参与内容主要集中在地块用途及其相关配套和城市交通上，而目前的网络公众参与主要以被动式的谘询参与为主，公众参与的程度有待进一步的提高。

　　关键词：公众参与；城市规划；网站建设；地块用途

　　

　　前言

　　我国正处于从计划经济向市场经济过渡的转型时期，城市规划逐渐从资源配置导向转向公共政策的制定，如何构建更为合理有效的城市规划公众参与机制，成为规划界关注的问题。而网络作为日益普及的技术平台，通过提供公众交互性的操作，使市民可以上网发表自己对于城市规划的意见，参与规划决策制定和规划方案审定，并有效监督方案的实施，在公共参与中体现出成本低且时效高的特点，成为公众参与城市规划的有效途径之一。

　　目前我国学者关于城市规划领域公众参与的研究，主要分为两大类：1）通过介绍西方较为先进的理念和实践经验，对我国城市规划公众参与进行反思，并结合实际情况提出相应的参与组织形式和实施途径[1-4]。2）通过理论阐述构建公众参与的制度框架、法律机制和评价体系等 [5-7]。

　　本文通过对我国主要城市规划网站以及典型案例——广州规划在线的调查研究，分析公众参与城市规划的主要内容及关注重点，总结我国目前网上公众参与的主要特征和问题，并结合香港2030的经验提出建议，为公众参与更好的促进城市规划的编制和实施提供参考。

　　1.城市规划中的公众参与

　　1.1公众参与的层次和主要途径

　　Sherry Arnstein在公众参与的经典著作《市民参与阶梯》一文中[8]提出关于公众参与的经典分类，她把公众参与规划的程度比作一把梯子上不同的横挡，市民参与的阶梯共分为八级，随着阶梯的上升，参与的程度也依次提高，依次是：操纵——治疗——通知——谘询——安抚——伙伴——代理权——市民控制。其中，操纵和治疗是非参与的参与，而通知、谘询和安抚是象征性的参与，最后四类则代表着市民力量的崛起。

　　David Wilcox在Sherry Arnstein八级阶梯的基础上，把公众参与简化为五个层次，即通知、谘询、共同决定、共同执行和支持独立的社区利益，而且指出只有最适合的层次而没有最好的层次，不同的层次在不同的时间适应不同利益的需求，幷且公众参与还存在时间维的递进层次，即启动、准备（内部）、准备（与主要利益）、参与、延续五个阶段，其中以准备为公众参与成功与否的关键[9]。

　　公众参与城市规划的途径是信息反馈接受的重要渠道保证，其形式多种多样，一般来说，在最低通知层次用到的途径包括：传单、广播、电话、网络、公众见面会、新闻发布会、海报、报纸、视频、定点展示等，谘询层次会用到社区关键人物采访、公众论坛、谘询会议及委员会等，而随着层次的不断提高，除了这些基本的方法，还会应用到一些较为高级的技术方法如：专题论坛、团体献策技术（NGT）以及工作坊等[9]。

　　1.2网络公共参与

　　网络公共参与是随着网络技术的发展而逐渐成熟的公共参与途径之一。公众参与传统采用的会议形式有可能使得会议被一些有极端观点但表达能力强的人所控制，而那些表达能力不好或者羞于表达的，但同时其观点可能代表着大多数人的声音可能会被忽略，而且公众会议的时间和地点限制了很多人的参与。而网络参与很好地解决了时间和地点限制的问题，使得人们无需在一群陌生人面前表达自己的观点，而能相对更无拘束的发表言论[10]，幷且成本较低，其技术的日趋成熟使得公众参与更加便捷公开。

　　网上公众参与适用于任何阶段的公众参与城市规划，其在各个阶段的具体应用如下：

　　1）方案准备阶段：网络信息发布规划背景及目标；网络收集公众意见（意见箱、网络论坛等形式）；向公众反馈意见处理结果。

　　2）方案形成阶段：网络展示（PPGIS/PPVIS）[11]供选方案幷且由公众发表意见和投票。

　　3）方案实施阶段：网络通报规划实施情况，进而方便公众对规划实施监督；公众对违规建设的举报收集和反馈。

　　2.我国城市规划政府网站公众参与调查

　　2.1 各地网站建设分级

　　本次调查选取了全国35个主要城市（28个省会城市、3个直辖市和其他4个较发达城市）的城市规划政府网站（或规划相关网站）为调查对象[12]，根据公众参与内容比例、网站建设、更新速度等指标，将各城市网上公众参与城市规划分为五个等级，其中公众参与内容比例包括规划公示内容的详细与否，规划公示有无设置意见栏与公众互动，网站有无“交流互动、局长信箱、监督投诉”等栏目供市民在此对城市的发展、建设、政府服务等发表意见，网站有无自由讨论氛围良好的论坛；网站建设包括其网页页面设置是否美观，浏览速度是否令人满意等指标；更新速度指网站是否适时更新其数据或新闻。

　　第一等级：公众参与比例大，不仅有交流互动，公示中有意见栏，还有讨论氛围较好的论坛平台的；网站建设好；更新快且内容多。代表城市有：广州、长沙、北京、太原。

　　第二等级：公众参与比例较大，有交流互动，且公示中还设有意见栏的；网站建设较好；更新快且内容多。代表城市有：重庆、杭州、青岛、哈尔滨、南京、郑州、沈阳、长春。

　　第三等级：公众参与比例中等，有交流互动，公示内容一般，无意见栏；网站建设一般；更新快。代表城市有：武汉、上海、成都、大连、济南、深圳、贵阳、呼和浩特。

　　第四等级：公众参与比例较小，部分交流互动建设不健全；网站建设一般；更新内容较少或更新较慢。代表城市有：海口、厦门、合肥、南昌、石家庄。

　　第五等级：几乎没有公众参与，连公示都没有或过于简单；网站建设较差；更新慢。代表城市有：昆明、福州、乌鲁木齐、南宁、天津、拉萨、银川、兰州、西安、西宁。

　　从以上调查和分析可以看出，我国城市规划网站的公众参与内容比例有待提高，在规划网站建设和数据的更新等方面应有所加强。

　　2.2 栏目设置

　　结合以上各个规划网站建设的特点，图2.1概括了规划网站有关公众参与栏目设置的基本框架：

　　广州规划在线的网站导航（图2.2）是以公众参与为导向的设置，在8个栏目中有5个栏目是与公众参与城市规划密切相关的

　　幷且从中可以看到广州的规划政府网站的交流互动是少数几个公开内容的网站之一，显示了政府规划的透明性，而且其规划公示非常详细，分为批前和批后，还会链接到论坛中进行专项讨论，收集公众意见。

　　2.3 参与内容调查

　　广州市规划局的权威网站——广州规划在线不论网站的建设、论坛的公众参与度（即人气）和在全国范围内的知名度（许多规划网站都会链接规划在线）都是数一数二的，因此此次调查的范围锁定在广州规划在线，提取了其规划交流互动和城市论坛两个主要公众参与平台的资料，其样本数量较大，具备一定的统计可信度，其中，规划交流互动属于自下而上的纵向交流，而规划论坛是公众间横向的讨论交流，分别从不同程度上反映了目前公众对规划的关注度和主要侧重面，为更好的瞭解公众参与的特征提供了数据支持。

　　1. 交流互动栏目调查

　　在交流互动一栏中，局长在线、谘询服务台和交通规划连线主要是一个针对公众对规划的质疑和建议，自下反映到上的交流平台。根据对从2003年12月至2006年5月提交的意见总结，将其分为三大类：谘询、投诉和建议。谘询主要是针对既定规划，可作为规划管理的参考，是公众参与权力中知情权的体现，投诉是针对已实现的规划，是公众参与权力中监督权的体现，而建议主要是针对未定规划，可作为规划制定的参考，是公众参与权力中参与权的体现。其中，谘询部分可分为以下几大类：规划程序、规划管理、城市规划、城市交通、市政公用设施、市容环卫以及行政服务等。其中规划程序主要包括审批验收、规划公示、规划调整，如用地性质的更改申请以及房产证办理、房屋加建改建等程序；规划管理主要是包括实施进度、拆迁搬迁、违法建设等方面，其中，实施进度和违法建设主要涉及规划监督问题，是指对规划落实的跟进；城市规划具体可分为四类：总体规划或分区规划、控制性规划（地块规划主要涉及地块使用性质）、修建性规划（小区规划）和项目开发建设；城市交通指道路规划建设、地铁建设和站点规划等；市政公用设施具体指市政公用设施如垃圾站、加油站、运动场等的布局建设；市容环卫指居民生活环境及城市风貌等；行政服务主要是有关谘询和提供材料方面的问题。投诉和建议项基本同上。

　　表2.1，表2.2和表2.3分别显示了在交流互动栏目中公众在谘询、投诉、建议中涉及的内容和其所占的比例。

　　在谘询中（图2.3），城市规划是公众谘询的主要内容，其所占比例达到谘询总数约35%，尤其是有关地块规划的方面，比例高达18%。具体内容一般是有关具体地块的用途和具体的建（构）筑物以及周边的规划情况，修规所占的比例也较大，为8%，也都是有关于地块的用途、道路规划和设施配套情况，这些都是与城市居民切身利益有关的，因此表现出极大的关注度。其次是规划程序和规划管理，分别是23%和20%，其中规划程序中的审批公示达到8.5%，其作为公众参与规划的基础，反映了公民一定程度上自觉参与规划的意识，而规划管理中拆迁搬迁的比例高达10.5%，也同时反映了公众参与倾向于与自身利益相关的内容，与居民日常出行相关的城市交通也占有一定的比例，大约为11%。

　　在投诉中（图2.4），违法建设占有很大的一部分比例，高达80%，反映了公众参与在城市规划实施方面的有效性。在建议中（图2.5），城市规划所占比例约达50%，城市交通也占有约40%左右的比例。

　　表2.4总结了谘询、投诉和建议项随时间变化的数目以及各自的总和及所占总数的比例。其中，谘询所占的比例最大，达到52%，投诉次之，达约40%，建议较少，只占8%左右。


　　从时间维度上看，意见的总数在2004年上半年达到最大值223后，逐渐下降，随后在2005年下半年达到另一高峰164后又剧烈下降，数量的变化没有明显的趋势可循。这说明在公共网络参与有效机制建立过程中出现了障碍，公众在初次尝试参与城市规划后由于得不到有效的反馈，公众参与意识萌芽被扼杀，导致公众参与意识培育的不完善。

　　2. 规划论坛调查

　　规划在线城市论坛相当于一个公众意见自由交流的平台，特别是灌水区没有任何专业门槛，可以在一定程度上反映公众对城市发展中普遍关心的问题。

　　即使对论坛的参与没有设任何门槛，但是主导这些比较高层次的城市发展讨论的，主要还是一些文化程度比较高的人，这些人不一定是从事规划相关的，也可能是在经济、管理、社会学等方面有所研究的人，这种参与有点类似精英式公众参与，但对普通公众也是“准入”的，随着公众文化程度的提高，参与程度也必然会随之加深。

　　通过对2002年12月论坛成立以来灌水区发表帖子的总结归类，公众关注的问题主要有以下13类：交通、城市战略及规划布局、城市建设及设计、区域竞争及整合、经济及产业发展、项目/产业布局、社会发展、分区规划及发展、重点地段规划及设计、环境保护、房地产小区规划及相关、公共市政配套及规划管理、规划管理及相关政策。

　　在城市论坛灌水区，回帖数达到20以上的帖子一般人气较旺，往往出现分页的情况，属于网友讨论的热门话题。通过对这些热门话题的统计，可以得出，城市建设是最热门话题，所占比例约达42%，这反映了比起城市产业战略选择和空间拓展，广州市民对广州城市建设和城市设计滞后城市规划的关注。其中，由于广州市的建筑相比北京上海等缺乏特色，广州人对建成标志性的高楼以提高城市知名度的愿望比较强烈，所以有关高楼的讨论，特别是最近广州市民普遍关注的观光塔和双子塔，比例高达14%左右，而CBD建设、新机场、天河北和珠江等话题也受到较大关注。其次，与市民出行相关的城市交通讨论的也较多，达到9.91%，而区域竞争及整合的讨论高达18.66%，这一方面表达了广州人对广州城市竞争力的关注和城市形象提高的心愿，又在一方面暴露了对深圳近年来迅速发展感到的危机感。

　　3.结论

　　目前我国的公众参与在城市规划方面仍以被动的“谘询”式参与为主，而主导式的投诉和建议所占比重偏小，公众参与城市规划意识仍待加强。而公众参与的关注内容，以地块的用途占最大的比例。可以看到，不管是在纵向的交流互动还是在横向的城市论坛中，城市规划和建设都占有相当一部分的比重。在城市规划部分，公众主要关注的是和其利益密切相关的具体地块的使用性质以及居住小区的具体规划布局及配套设施，控制性规划和修建性规划的谘询和投诉中很多都是关于地块用途和使用性质的，而规划程序谘询中用途改变申请也一直占有相当的比例。可见，地块的用途是公众参与城市规划的主要关注内容；其次是和公众利益相关的城市交通，在谘询、投诉、建议中都占有一定的比例；而对于有关城市发展的重大项目的开发建设，由于没有切身公众的利益，所占比例较小，但有增加的趋势，且在横向自由交流的城市论坛中，项目建设的讨论比例大且内容广泛深入，说明目前公众参与的广度逐渐延伸到了更高级的内容。值得注意的是，公众对城市规划实施的监督意识比较强，其对违法建设的关注度非常高，在投诉中占有大部分比重，幷且大部分也多都是关于使用性质的改变的投诉。

　　从本次调查可以看出市民对城市规划以及重点地区规划设计的日益关注以及迫切参与的心态，因此，如何更好地构建网络公众参与的体系成为值得探讨的问题，在这方面，香港的经验或许有一定的借鉴意义。香港2030远景规划在规划的初步阶段便让市民参与其中[13]，并在拟定规划工作程序时就有系统地把公众参与分为四个阶段，设有一个独立的网站，上面有专门的公众谘询栏目对各个阶段公众参与的安排、启动时间、参与方式以及具体讨论话题的相关调查和数据等作详细的说明，而且有关公众参与的报告书、图片及影像等资料一应俱全，还有专门的论坛供市民对规划的目标、发展模式和经济发展等发表意见，并由规划研究小组主动发起话题，以便更有组织的引导公众参与。参考香港规划公众参与的模式，并基于以上总结的规划网站建设的存在问题，提出以下几点建议：

　　1）广州规划在线的规划公示部分应该进一步提高公示内容的透明性、丰富性和法律保障性。必须认识到，网络公众参与只是完善公众参与的一种技术工具，只有建立透明完备的公众参与机制，才能保证公众对规划公示内容的絶对知情权。在规划的启动阶段，应制定专门的公众谘询官方文件，保证公众对资料的知情权，对于各个具体规划中有关的背景资料、谘询结果、规划过程以及相关规划成果，应以丰富的图文影像形式供公众参阅。

　　2）广州规划在线在保留现有规划公示和交流互动的基础上，可有针对性地加强各个具体规划如珠江新城规划、大学城规划等的专题，由政府及规划研究专家小组根据广州市民的关注重点，分为用地选址及用途、社区配套、交通规划、景观设计及其它这五项栏目，主动积极地发起话题供公众讨论，这样可以保证政府和公众之间的有效互动和达成最终规划共识。

　　虽然网络公众参与要求政府在技术完善上付出更多的精力，在行政思想以及规划理念上做出更大的跨越，但其与公众更方便即时的交流方式，使城市规划更能灵活的根据公众的意愿进行调整，是值得进行进一步探讨和研究的公众参与途径。

　　

　　参考文献：

　　[1] 何丹，赵民. 论城市规划中公众参与的政治经济基础及制度安排[J]. 城市规划汇刊, 1999, (5): 31-34. 

　　[2] 任国岩. 论公众参与城市规划[J]. 规划师, 2000, 5 (16): 73-75.

　　[3] 罗小龙，张京祥. 管治理念与中国城市规划的公众参与[J]. 城市规划汇刊, 2001.(2): 59-62. 

　　[4] 唐文跃. 城市规划的社会化与公众参与[J]. 城市规划, 2002, 26 (9) : 25-27.

　　[5] 陈锦富. 论公众参与的城市规划制度[J]. 城市规划, 2000, 24 (7): 54-57.

　　[6] 郑德高. 城市规划运行过程中的控权论和程序正义[J]. 城市规划, 2000, 24 (10): 26-29.

　　[7] 孟丹，姜海. 公众参与城市规划评价体系研究[J]. 华南理工大学学报，2005, 7 (2): 39-43.

　　[8] Sherry Arnstein. A Ladder of Citizen Participation[J]. Journal of the American Institute of Planners, 1969, 35(4): 216-224.

　　[9] David Wilcox. The guide to effective participation[M]. Partnership, 1993.

　　[10] Kingston Richard. Web based GIS for public participation decision making in the UK[R]. Marginalization and Publication Participation GIS Meeting, 1998.

　　[11] 周春山，王芳，颜秉秋. 信息网络支持下的城市规划公众参与[J]. 规划师, 2006, 22 (2) : 12-14.

　　[12] 全国35个主要城市规划政府门户网站（这35个城市分别是广州、长沙、北京、太原、重庆、杭州、青岛、哈尔滨、南京、郑州、沈阳、长春、武汉、上海、成都、大连、济南、深圳、贵阳、呼和浩特、海口、厦门、合肥、南昌、石家庄、昆明、福州、乌鲁木齐、南宁、天津、拉萨、银川、兰州、西安、西宁）。

　　[13] 香港2030远景规划官方网：http://www.hk2030.gov.hk/

　　

　　作者简介：

　　符文颖，2002级本科生。

　　李郇，博士，教授，博士生导师。