张兴杰等

　　湛江市总人口718万，其中农村人口526万，占74.2%，农业仍占相当比重，人均生产总值10600元（约1307美元），在广东属于经济欠发达地区。上世纪末，湛江“三农”问题相当突出，农村经济结构调整缓慢、农作物结构单一，农产品卖难、收购“打白条”，农民生产生活条件差，收入增长缓慢，2000年全市农民人均纯收入3250元，不足城镇居民人均可支配收入的一半。经过近几年的新农村建设，湛江“三农”问题明显缓解，广大农村发生了积极的变化，农业增效，农民增收，2005年全市农业总产值224.55亿元，农民人均纯收入4250元，分别比2000年增长27.1%和30.8%［徐少华：《以科学发展观引领社会主义新农村建设——湛江市社会主义新农村建设的实践和体会》，2006年3月18日在“马克思主义理论研究和建设工程全面落实科学发展观第三次研讨会”上的发言。]。目前，湛江市已成为广东省新农村建设的排头兵，有些方面还领先全国。湛江市社会主义新农村建设的实践充分证明瞭以下几个基本判断：

　　一、农民群众和各级政府分别是新农村建设的主体力量和主导力量

　　新农村建设能不能顺利开展，进度怎么样，最终的效果如何，主要取决于两股力量：一是农民群众，二是各级政府，尤其是县、乡两级政府。湛江市的实践充分证明，农民群众是新农村建设的主体力量，各级政府则是新农村建设的主导力量。各级政府与农民群众在新农村建设中各有各的作用，各有各的功能，各有各的侧重，是一种互为补充、有机结合的关系，而不是一种简单替换、非此即彼的关系。

　　（一）如何充分发挥广大农民群众在新农村建设中的主体力量作用

　　建设社会主义新农村落点在“村庄”、重点在“村民”；为的是村民，靠的也是村民。后面我们还要谈到，建设新农村需要政府引导，需要政府发挥主导作用。但是，政府不是建设新农村的主体。真正对建设新农村有需求的是农民，因此，只有农民才是建设新农村的主体。新农村怎么建设，先建什么、后建什么，以什么标准建设，都应该由农民根据自己的需要和可能来决定。只有相信农民群众、依靠农民群众，通过宣传、动员、引导、组织，调动起广大农民群众的积极性，发挥其主力军作用，使其从“要我建”转变到“我要建”的自觉行动上来，新农村建设才能真正深深扎根于农村，才能具有旺盛的生命力。湛江市委、市政府在多种相关文件中都明确提出，在新农村建设中要让广大农民群众成为“三主”，即当主人、做主体、唱主角。湛江市委书记徐少华在一篇文章中也说，农民群众在新农村建设中一要树立主人翁精神，二要发挥主体作用，三要扮演主要角色。一言以蔽之，广大农民群众是新农村建设的主体力量［徐少华：《广大农民是建设新农村的主力军》，徐闻信息港，2006年3月25日。]。那么，如何才能充分发挥广大农民群众在新农村建设中的主体力量作用呢？

　　1．只有从农民关心的问题、对其有利的问题入手建设新农村才能充分调动他们的积极性、主动性。建设新农村，最根本的是让农民得到实惠。农民需要的不是口号，而是实招，是真金白银，是切切实实的利益。各级党委和政府只有从农民群众最关心的难点、热点问题入手，从解决农民群众在生产生活中遇到的最现实、最直接、最突出的问题入手，找准切入点，把建设新农村的成果与农民的利益挂起钩来，使农民直接享受到新农村建设的成果，才能赢得广大农民群众的拥护和支持，才能充分调动他们的积极性和主动性。否则，不论党和政府如何不遗余力地倡导新农村建设，农民群众都会被动应付乃至消极扺制，就会出现类似20世纪30年代晏阳初、梁漱溟等人发起的“新乡村建设”运动中“我们动而农民不动”的窘境。湛江市委书记徐少华曾在《人民日报》发表专文介绍湛江市新农村建设的经验，他强调，在新农村建设中，只有“从农民受益最直接的事情做起，让农民得到看得见、摸得着的好处，才能得到他们的拥护和支持”，才能“调动广大农民的积极性和主动性”［徐少华：《确保新农村建设开好局》，《人民日报》，2006年4月5日。]。

　　最近几年来，湛江市一直坚持从农民关心的问题、对其有利的问题入手来建设新农村，其具体做法是通过“四通五改六进村”来解决农民的“六难”问题。所谓“四通”，是指通路、通邮、通电、通广播电视，主要用以改善农民生活的基本条件；所谓“五改”，是指改水、改厕、改路、改灶、改造住房，主要用以提高农民的生活质量；所谓“六进村”，是指党的政策进村、先进文化进村、科学技术进村、优良道德进村、卫生习惯进村、法制教育进村，主要用以提高农民的文明程度；所谓“六难”，是指行路难、住房难、饮水难、看病难、上学难、生活难。“四通五改六进村”活动的开展，使大量农民的“六难”问题得到解决或缓解，让他们得到了实惠，从而大大激发了他们投身新农村建设的热情。中共中央政治局委员、广东省委书记张德江曾专门作出批示，高度评价湛江市所开展的“四通五改六进村”活动，认为成绩显着，经验宝贵，建议在全省宣传和推广。

　　2．要通过培训塑造新型农民，提高农民的整体素质和能力。我国农民不但基数庞大，而且素质相对偏低。据统计，目前我国农民平均受教育年限不足7年。国家农业部副部长危朝安在一次新型农民培训工作会议上说，在我国4.9亿农村劳动力中，具有高中以上文化程度的仅占13%，小学以下文化程度的占36.7%，接受过系统农业职业技术教育的不足5%，相对偏低的农民素质已经成为解决“三农”问题的瓶颈［姚润丰：《农民素质偏低已成解决“三农”问题瓶颈》，新华网2006年4月17日。]。随着城市化、工业化进程加快，较高文化素质的农民大量流向城市和非农产业，留在农村的农民素质呈逆向发展态势。因此，培养新型农民的任务十分繁重。培养新型农民是新农村建设不可或缺的条件和基础。没有新农民就没有新农村！

　　那么，什么样的农民才是新型农民呢？中共十六届五中全会提出，要培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。有文化要求农民能说会写、崇尚科学、知法守法；懂技术要求农民具有较高的技术素质，要熟练掌握一到多项生产技能和技巧；会经营要求农民具有一定的经营管理能力，能合理配置人、财、物和土地等资源，组织生产和参与市场活动，获得较高的经济效益。我国农情、国情决定了培养新型农民不能齐头并进，必须分清主次，解决主要矛盾，要突出抓好重点人群的培养：一是要培养一大批农民技术员，带头使用和传播先进农业技术；二是要培养一大批种养能手，率先发家致富，带动广大农民共同富裕；三是要培养一大批经营能人，兴办实体，繁荣农村市场，形成各具特色和竞争优势的农村产业链；四是要培养一大批活跃在农村发展建设各领域的能工巧匠，改善农村生产生活环境和面貌［曾一春：《要大力培养造就新型农民》，中国农业网，2006年4月12日。]。

　　据湛江市委组织部严植婵部长向我们介绍，截至2004年底，该市农业人口达524.39万人，农业从业人员203.81万人，但各类农村人才总量只有67767人，仅占农业从业人员的3.33%。为了弥补农村人才的严重不足，湛江市非常重视“以‘六进村’提升农民素质”，非常重视“造就一代有文化、懂技术、会经营的新型农民”［贵州省人民政府驻湛江办事处：《红土地上的深刻变革——湛江新农村建设调研报告》，贵州省人民政府网，2006年9月27日。]。下辖各市县都在培养新型农民方面做了大量工作。比如，雷州市农业局仅今年上半年就举办“緑色证书”培训班7期，受训农民550多人次；举办新型农民培训班5期，受训农民800多人次［雷州市农业局：《工作简报》，2006第11期。]。再如，遂溪县今年上半年组织农村劳动力培训班近20期，为1000多名农民进行了职业道德、电子、电工、摩托维修装配、电脑、畜牧兽医等方面的技能培训［遂溪县府办信息室：《遂溪县优化收入结构促农民增收》，北部湾东盟经济网，2006年8月22日。]。严植婵部长强调，湛江市力图通过对众多农民的培训，造就一大批农村“养得起、用得上、留得住、输得出”的乡土人才，最终获得“培养一批能人，带动一方百姓，搞活一片经济，富强一乡农民”的人才效应。

　　3．要充分保障农民的民主权利，真正做到“四个民主”。在建设社会主义新农村的进程中，如果农民的民主权利得不到有效的保护，他们的其他利益就会受到不同程度的损害，农村社会也就不会有真正意义上的稳定与和谐。因此，建设新农村，保障农民的民主权力，是一个非常重要的前提。而要真正保障他们的民主权力，就要进一步健全和完善村民自治制度。村民自治是我国民主政治制度的一项重要内容，是实现农民当家作主的主要形式。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民自治的主要内容是“四个民主”——民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

　　同全国大多数农村一样，广东省农村基本上已经实现了民主选举，但民主决策、民主管理、民主监督三个方面还做得不够好，还有待进一步加强。2006年10月17日至11月3日，中共广东省纪委、省民政厅、省计生委和南方农村报组成的联合检查组对广东省4个市8个县（区）16个镇（街）的28个行政村的民主管理和村务公开情况进行了明查暗访。结果显示，“只有43%的村庄相对较好地依照法律的规定和有关政策的要求推进本村的民主管理和村务公开，而57%的村庄开展情况不容乐观。”［冯善书：《熟人社会与民主监督的多维思考》，广东社会学学会“三农”研究专业委员会2006年11月7～9日肇庆会议论文汇编。]

　　湛江市在建设新农村的过程中，力图通过健全以财务公开为重点内容的村务公开制度，来进一步实现民主决策、民主管理、民主监督。据我们瞭解，湛江各地村务公开的重点是：村级财务收支、宅基地的分配、计划生育指标的领取、村干部的工资补贴、集体企业的承包、公益事业的花费、征地补偿款的发放、新农村建设的规划和项目等。这些内容的公开，既起到了“让群众明白,还干部清白”的作用，也有利于加强对村内各项事务的民主决策、民主管理，更便于把村委会组织和干部置于群众监督之下，防止以权谋私等问题的发生。还值得一提的是，湛江不少地方都已实行村财镇管，这对规范村级财务收支发挥了良好作用。

　　（二）各级政府在新农村建设中如何发挥主导作用

　　虽然农民群众才是新农村建设的主体力量，但这并不意味着在新农村建设中各级政府可以“无为而治”。实际上，新农村建设是一台大戏，这台戏能不能唱好，关键还是看各级政府如何搭台。只有政府把台搭好了，作为主角、作为主体力量的农民群众才能把戏唱好。韩国的新村建设和日本的农村改造，都没有离开政府强有力的引导与支持。对各级政府来说，在建设新农村过程中大包大揽固然不对，但如果不包不揽就更加不对。那么，在建设新农村过程中，各级政府到底应该履行和承担哪些职能？或者说，主要应该抓好哪些方面的工作？

　　1．加强农村基层组织建设，选拔、培养好“村官”。加强农村基层组织建设的内容很多，但重点是要把村党支部和村委会的班子建设好，尤其是要把村党支部书记和村委会主任选拔好、培养好。我国9亿农民分布在68万个行政村中，有500万“村官”在管理这些村子［李荣：《中国目前总计有68万个行政村　9亿农民500万村官》，新华网，2005年5月30日。]。其中村党支部书记和村委会主任是最主要的“村官”，他们是新农村建设最直接的“领头羊”。

　　毛泽东同志说过，政治路线确定之后，干部就是决定的因素。改革开放以来，各地涌现出了不少富裕的百万元村、千万元村甚至亿元村，但与此同时，全国尚有相当一部分经济欠发达甚至是贫困的村庄。“村子富不富，关键看支部”，“选好一个人，富裕一个村”，这些流行于广大农村老百姓中的顺口溜，反映了农民群众的期盼，也是对选好村干部重要意义的最好概括。一个村庄如果有一个郭凤莲（山西昔阳县大寨村），有一个吴仁宝（江苏无锡市江阴市华西村），有一个史来贺（河南新乡市刘庄村），“其重要性不亚于引来多少资金，不亚于实施多少项目”［张培元：《为新农村打造500万“掌舵人”》，《广州日报》，2006年3月8日。]。

　　湛江市委副书记李康寿一再对我们说，凡是新农村建设搞得好的村庄，多数都是因为有几个或一个有能力、有水平的“村官”；反之，凡是村党支部和村委会软弱涣散、“村官”无能的村庄，新农村建设都搞得不好，甚至根本就没有开展起来。现在许多专家都在呼吁，要尽快通过培训提升500万村官的整体管理水平，尤其是要提升村党支部书记和村委会主任这两位最主要的“村官”的水平，这项工作已迫在眉睫。湛江市委组织部牵头完成的《湛江农村人才建设研究报告》调查结果显示，“33.75%的被调查对象认为村委会干部急需培训和进修，62.1%认为村委会干部需要培训和进修。”［母发荣、林旭娜：《破解乡土人才的困局——来自湛江的实践报告》，《南方》，2006年第31期。]近年特别是今年以来，湛江市各级党委和政府都开始通过多种方式培训村委会干部尤其是村党支部书记和村委会主任。比如：组织他们到外地考察参观，开阔视野，增长见识；安排他们到党校进修，系统学习相关理论知识；督促他们参加各种技能培训班，掌握领导新农村建设的实际本领等等。

　　2．宣传、动员和指导农民积极参加新农村建设。我们党和国家之所以决定开展大规模的新农村建设运动，最主要的目的是为了缩小城乡差距，促进农村的尽快发展和进步，提高广大农民的生活水平和生活质量。但由于获取信息的条件和能力较差，由于见识有限，农民群众自身并不一定瞭解我们党和国家的这一初衷，有些农民甚至根本还没有听说过什么新农村建设。因此，各级党委和政府，有必要面向广大农民群众，加大对新农村建设的宣传力度，让农民群众瞭解新农村的内涵和新农村建设的目标，知晓新农村的建设与他们自身的利益、自身的福祉息息相关。在此基础上，再进一步动员农民群众积极、主动、自觉地参加新农村建设。

　　另外，很多村庄的农民虽然听说过新农村建设，他们也愿意建设，但由于种种原因，他们不知道建设什么、怎样建设，不知道从何建起，找不到突破口，找不到路径。所以，各级党委和政府还需要对新农村建设进行具体的指导。湛江市徐闻县委、县政府在这一点上做得非常好。徐闻县委书记黄心强介绍，2001年，徐闻四套领导班子的主要成员分别到15个村挂点，抓社会主义新农村示范点建设。一段时间后，成效比较显着。于是，县委、县政府举一反三，立即发动名为“千官扶千村（组），万干齐回村（组）”的行动，全县有近千名科级干部和万余名普通干部被硬性要求在下班后、周末和节假日返回原籍村庄，指导帮助老家开展新农村建设。这些人构成阵容庞大的“回乡团”。由于他们本身是跳出“农门”的党政干部，有文化、有能力，见过世面，对党和政府的方针政策很熟悉，加上对老家各方面的情况也非常瞭解，因而他们对新农村建设的指导很得力，很有针对性，效果普遍较好。徐闻县的新农村建设之所以能够取得今天这样的成绩，不少方面之所以能够走在湛江市、广东省乃至全国的前列，同“回乡团”是密不可分的。

　　3．引导和协助农民制定新农村建设规划。中央的有关文件和会议都提出，建设社会主义新农村，必须搞好总体规划，坚持规划先行。可以说，规划是新农村建设的灵魂。但是，据中国农业大学人文与发展学院有关学者调查统计，截止到2005年底，全国没有做规划的村庄占到总调查数的90％以上，即使个别村庄有规划，也不完全符合《村庄规划标准》［叶齐茂：《新农村建设应规划先行》，《瞭望》，2005年第50期。]。

　　在全国范围内，村庄规划做得最早也做得最好的是徐闻县。很多专家和政府官员都认为，“徐闻对农民最大的指导和帮助，是提供了统一规划。”［丘剑华等：《新农村建设“徐闻模式”解读》，中国经济网，2006年2月7日。]徐闻县长许顺在同我们见面时说，该县专门拿出了800万元为村庄做规划，已经全部完成500人以上自然村的建设规划，150人以上的自然村的建设规划也完成了过半。他强调，为此花掉800万元“很值得”，更何况为村庄做规划“是我们县政府义不容辞的责任”。规划不是摆设，而是有实际意义的。比如，我们在徐闻县调查时，很多村干部反映，村庄规划图是他们说服农民不要乱搭乱建，尤其是说服他们自愿拆迁的一种有力武器。在该县新民村、广安村、愚公楼村，我们都可以看到，村巷村道均呈“井”字形，衬以热带棕榈緑化，胜过许多现代大都市。如果没有科学的规划，是不可能做到这一点的。

　　搞新农村建设，需要规划的内容很多，但我们认为最主要的是以下几个方面：一是经济发展规划——一二三产业如何布局，乡镇企业如何发展，农业内部结构如何调整等；二是社会事业发展规划——社会保障制度如何建立和完善，敬老院如何建设，合作医疗制度如何构建，文化教育科技事业如何发展等；三是生产生活基础设施，如道路、电网、用水、通信、沼气、垃圾收集处理、网络等的布局和建设规划；四是民居布局和建设规划；五是土地利用规划。从我们在湛江6县市区实地调研的情况来看，各地对后三种“硬规划”都很重视，但对前两种“软规划”则有所忽视，这是以后需要注意和纠正的。另外，还需注意各类规划之间的配套、协调。

　　二、多渠道筹措和高效利用资金是新农村建设的关键前提

　　根据中央的部署，社会主义新农村建设至少要达到5个方面的目标——生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，而其中任何一个方面都离不开资金的支持和支撑。不管是农民群众这一主体力量也好，还是各级政府这一主导力量也好，在许多方面最终都要体现为人民币的力量，如果没有相应的资金，一切都是空谈。所以，多渠道筹措和高效利用资金是新农村建设的关键前提。

　　（一）湛江市新农村建设五种行之有效的筹资模式

　　湛江市委、市政府的领导一致认为：“建设新农村，资金投入是关键。作为经济欠发达地区，单靠政府的投入是有限的，必须鼓励和引导社会各方面力量参与新农村建设才有大的作为。”［徐少华：《以科学发展观引领社会主义新农村建设——湛江市社会主义新农村建设的实践和体会》，2006年3月18日在马克思主义理论研究和建设工程全面落实科学发展观第三次研讨会上的发言。]近几年来，该市除了不断加大财政投入外，更重要的是积极动员社会力量出资，形成了多种形式的新农村建设筹资模式，从而有效地推动了生态文明村建设。

　　1．徐闻县实行的“干部回乡”的筹资模式。徐闻县让上万名干部回到自己的家乡抓新农村建设，带头捐款捐物，并利用其影响多渠道争取社会各界的大力支持。回村干部建设自己家乡的热情极高，捐款多的有上万元，少的也有近千元，在他们的影响和带动下，社会各界纷纷慷慨解囊。几年来，全县共投入资金6.5亿元，建成了生态文明村638个，占自然村总数50.6%。

　　2．廉江市实行的“几个一点”的筹资模式。廉江市采取“四套班子抓示范的财政给一点，干部回乡挂点的单位出一点，外出务工经商的捐一点，种养专业户支持一点”等筹资办法搞新农村建设。仅2005年以来，该市就筹资8300多万元，建成生态文明村380个。

　　3．雷州市实行的“固本强基”带动的筹资模式。雷州市及时抓住省、市、县、镇四级派出工作队员进村开展固本强基工作的契机，共争取投入资金1.463亿元，建成52个生态文明村，还有500多个村正在规划建设中。

　　4．遂溪县实行的“村企共建”的筹资模式。遂溪县引导大华糖业有限公司等一批农业龙头企业，发展农业产业化经营带动农民增收，并捐资支持家乡建设生态文明村。目前，该县已创建生态文明村180个。

　　5．吴川市实行的以“回归工程”为重点的、“四轮驱动”的筹资模式。这是湛江市多种形式的新农村建设筹资模式中最有成效的一种。吴川市地方财政比较困难，拿不出太多的财政资金投入农村的基础设施建设。近年来，该市积极探索“政府推动、老板带动、集体联动、群众齐动”的“四轮驱动”文明村创建模式，筹资超过9亿元，“修通农村水泥硬底化道路1514公里，创建生态文明村803条，占全市自然村总数的50.7%。其中全国文明村3条、省级文明村6条、湛江市级文明村106条，形成了多条文明村链和多个文明村簇群”［蔡日锦等：《吴川“四轮驱动”  20万外出农民助建803条文明村》，《南方日报》，2006年4月8日。]。特别是该市通过“开展‘回归工程’，使新农村建设得到了强有力的资金支持”［凌广志：《吴川探索新农村建设长效机制》，《湛江日报》，2006年3月27日。]。

　　（1）政府推动。文明村创建的效果如何，很大程度上取决于各级党委和政府的引导和推动。为此，吴川市出台了《关于开展“党政联动共建文明村”活动的实施意见》、《关于开展“万干建千村”活动的通知》，在政策、资金、项目、技术、人力、物力等多方面支持文明村建设。该市从2001年开始，连续五年开展“交通建设年”活动，市政府每年拿出100万元作为农村公路建设和文明村建设补助资金，使群众的创建热情空前高涨。近几年来，政府共投入1.5亿元，带动了社会投入8亿元，按此计算，政府每投入1元，带动社会投入5元，取得了良好的社会效应。

　　（2）老板带动。吴川市外出务工经商办企业成功者较多，他们经济实力雄厚，且乡情较浓、好善乐施。针对这种情况，吴川市政府作出了《关于深入实施“回归工程”的决定》，从2000年起积极引导动员外出老板回乡参与文明村创建工作。该市在外出务工经商人士较集中的广州、深圳、珠海等地成立了7个商会，把外出人士、企业家组织起来。全市三级领导，积极“走出去”，到各地商会召开恳谈会、联谊会，加强与吴川籍外出老板的沟通联系；同时，利用春节、元宵等民间传统节日，热情地把外出老板“请回来”，邀请他们到市里参加茶话会、座谈会，向他们通报家乡建设情况。市里还成立了“回归工程”办公室，加强对7大商会和外出人员的管理，定期出简报通报家乡建设情况和外出人士回乡参观文明村建设及经济建设情况。市里还设立了“支持家乡建设贡献”奬，每年对支持家乡建设成绩突出的老板进行表彰，激发全市外出老板支持家乡建设的热情。5年多来，全市外出务工经商办企业成功人士捐资总额达5亿多元［陈枫等：《吴川“回归工程”撬动新农村建设》，《南方日报》，2006年8月20日。]，创建了芝蔼村、蛤岭村和山溪洋村等全国文明村和省级文明村，以及一大批市级文明村。老板捐资有效地解决了文明村创建资金不足的问题，拓宽了资金筹集渠道，成为吴川市创建工作的最大亮点。

　　（3）集体联动。吴川市十分注意引导村集体经济重点投向文明村建设，把村办企业的集体收益和集体山林、土地、鱼塘的出让金、承包金部分投入文明村建设。比如，黄坡镇林屋村，以村办企业林屋机械厂为依托，先后投入2500万元整治美化村容村貌和建设文化阵地，投入4600万元支持建设中学（湛江市一级学校）、小学（湛江市一级学校）和幼儿园，被评为国家级文明村，成为吴川市依靠集体力量创建文明村的典范。集体经济投入成为吴川市文明村创建资金的又一重要来源。

　　（4）群众齐动。吴川市广泛发动农民群众投资投劳，开展文明村创建活动。比如，浅水镇石碧村，既没有强大的集体经济，也没有经济实力雄厚的富商巨贾。在村委会的组织发动下，广大村民发扬主人翁精神，纷纷出钱出力，村民共集资600多万元建成文化楼3幢，修建硬底化水泥路21.6公里，实现了12条村全部通水泥路，文明村建设初具规模［佚名：《一场历史性的乡村变革》，《吴川党建》，2005年12月25日（总第78期）。]。

　　据不完全统计，自2003年以来，湛江市通过上述5种模式，共筹资25亿多元创建生态文明村，其中，各级政府投资5亿多元，企业家和社会各界人士捐资近7亿元，农民集资、投劳13亿多元。正如湛江市委书记徐少华所说：“实践证明，只有动员全社会力量的广泛参与，使‘工业反哺农业、城市支持农村’的方针变成各方面的自觉行动，形成多元化、多渠道的投入机制，新农村建设才能让更多的村庄、更多的农民得到实惠。”［徐少华：《以科学发展观引领社会主义新农村建设——湛江市社会主义新农村建设的实践和体会》，2006年3月18日在马克思主义理论研究和建设工程全面落实科学发展观第三次研讨会上的发言。]

　　（二）湛江市多渠道筹措和高效利用新农村建设资金还需进一步探索和解决的问题

　　虽然湛江市在多渠道筹措新农村建设资金方面已经积累了一些行之有效的成功经验，但也还有一些相关问题需要进一步探索和解决：

　　1．如何确保今后每年政府财政用于新农村建设的资金真正能够做到“三个高于”。不论是就全国而言还是就湛江而言，构建新农村建设稳定资金来源体系的基本方针都应是“少取多予”。

　　一方面，政府要向农村、农民少索取，要少让农民交纳税赋。今年6月出台的《中共湛江市委、湛江市人民政府贯彻〈中共广东省委、广东省人民政府关于加快社会主义新农村建设的决定〉的实施意见》［即湛发\[2006\]5号文件。]提出，要在农村“实行税费减免政策”，并具体列举了若干需要减免的项目，同时还明确规定要“严肃查处”向农民“乱收费”行为。

　　另一方面，政府要向“三农”多给予、多投入。“多予”比“少取”更重要、更关键，因为“少取”是有限度的。拿全国来说，2006年全部取消农业税后，与税费改革前的1999年相比，全国农村每年平均减负总额超过1000亿元。听起来这个数字很大，但中国毕竟有8亿农民，这样算下来，人均每年减负不过120元左右，因此这个数字的实际意义其实是有限的。在今后一段时间里，继续对农村和农民“少取”的余地，也会越来越小。但是“多予”是无限的，有长远作用。所以，今后“多予”应成为支农的重点。2006年中央1号文件在阐述新农村建设需要大量财政资金投入的问题时，特别强调了“多予”，这突出表现在它以硬指标的形式规定了“三个高于”——即国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年。《中共湛江市委、湛江市人民政府贯彻〈中共广东省委、广东省人民政府关于加快社会主义新农村建设的决定〉的实施意见》中也有几乎相同的规定。但问题是，作为经济欠发达地区，湛江市今后每年如何把这“三个高于”落到实处。“实施意见”征求意见稿规定了两条具体的措施：一是“市财政新增1000万元作为新农村示范点建设专项奬补助金”，并“确保投入逐年增长”；二是“各级政府要将20%的土地出让金收益用于社会主义新农村建设”。仅这两条显然不足以确保“三个高于”。

　　2．如何高效利用新农村建设资金，如何“整合涉农资金”。仅仅关注新农村建设的资金投入还远远不够，还必须同时强调如何高效利用这些资金。如果没有行之有效的管理制度，支农资金很可能会出现流失。

　　近年来国家出台多项惠农政策，每年都要投入大量支农资金（比如2005年中央财政用于“三农”的支出就达2975亿元，较2002年增加1000多亿元，比2004年增加349亿元，增长13.3%。2006年中央财政用于“三农”的支出将达到3397亿元，比上年增加422亿元，增长14.2%），但是一些地方和部门常常使用不正当手段，使支农资金偏离了支农方向，支农资金“农转非”现象突出。其手段，一是编造假项目套取上级支农专项资金，或是把支农专项资金用于“平衡预算”；二是被地方“长官意志”随便“统筹”，用支农资金建办公楼、招待所、娱乐场所等非农项目；三是雁过拔毛，资金从上到下层层截留。尤其是，支农资金有相当一部分被挪用于各级农口事业单位机构和人员支出，“搞农业吃农业”的现象严重，使真正用于农业、农民和农村的资金大为减少。结果是，支农资金到了农民手里已经成了“毛毛雨”，有的甚至只剩下10%［王欲鸣等：《人大代表：建设新农村要谨防惠农资金“农转非”》，新华网，2006年3月7日。]。我们在湛江各地调研时，市、县、镇（乡）、村一些干部也多次谈到支农资金的流失或浪费问题。

　　为了防止或者减少支农资金“农转非”，可以采纳国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊先生提出的治理对策［韩俊：《建设新农村，钱从哪里来》，中国农业信息网，2006年2月9日。]：凡是财政安排、直接发给农民的补助资金，都采取直接集中支付的方式，减少资金的中间运行环节；通过金融机构作为支付的桥梁，形成财政—金融—农民的“一条线”资金运行轨迹。目前全国财政支农资金挤占、挪用的90%以上都是发生在县乡两级，在县乡财政困难的情况下，直接集中支付可以有效避免县乡政府和职能部门截留、挤占、挪用支农资金的现象。

　　在使用新农村建设资金方面，还有一个问题有待解决：就是如何整合各种支农资金，以便达到最佳使用效果。目前财政支农资金的投入渠道多，资金分散，难以形成合力。比如，国家发改委、科技部、财政部、农业部、水利部、林业局等委部局之间以及各部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在使用上还远远没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为政，资金使用分散和投入交叉重复现象比较严重［韩俊：《建设新农村，钱从哪里来》，中国农业信息网，2006年2月9日。]。湛江市及下辖各市、县、区的多个相关政府部门也一样，它们都或多或少地掌握有支农资金，其使用均各自做主，很难协调一致，以形成支农合力。如何解决这个问题，不论是全国还是湛江市，都还没有找到一个好的办法。《中共湛江市委、湛江市人民政府贯彻〈中共广东省委、广东省人民政府关于加快社会主义新农村建设的决定〉的实施意见》虽然专门提到要“整合涉农资金”，但到底如何“整合”，并未提出具体措施。

　　3．如何强化金融对新农村建设的支持力度。新农村建设巨大的资金需求不可能完全依靠财政资金来解决。这就决定了必须加快农村金融改革，强化金融对新农村建设的支持力度。

　　目前，包括湛江市在内的全国絶大部分农村地区，金融存在严重缺位现象。表面上，农村金融机构不少，但其实在很大程度上是徒有虚名：信用社虽然网点分布较广，但资金来源渠道狭窄，难以承担服务“三农”的重任；农业发展银行作为农村政策性商业银行，其业务范围一直局限于支持粮棉油收购贷款，随着粮棉油企业改革和这些产品的彻底市场化，农业发展银行的业务已经大幅萎缩；农业银行作为农村唯一的国有独资商业银行，为客观形势所迫，近年来千方百计告别农村，纷纷由“穿草鞋”变为“穿皮鞋”，已逐渐淡出了农村中小企业贷款领域，着眼于大城市、大企业战略，功能与其他商业银行一样；邮政储蓄只吸收存款，把在农村吸收到的资金调到城市，从农村“抽血”、往城市“输血”［余丰慧：《构建新农村建设稳定资金来源体系》，新华网，2006年2月27日。]。总之，目前我国农村的金融体系和金融服务现状，严重制约着“三农”问题的解决，尤其是资金的大量外流——据著名经济学家林毅夫介绍，“保守估计” 每年“也有三四千亿”［勾晓峰：《代表、委员：新农村建设亟待破解金融、保障、增收三大难题》，《经济参考报》，2006年3月6日。]，使农业、农村和农民贷款难问题更趋严重。

　　《中共湛江市委、湛江市人民政府贯彻〈中共广东省委、广东省人民政府关于加快社会主义新农村建设的决定〉的实施意见》高度重视金融在新农村建设中的作用，特别强调：“金融银信部门要向新农村建设实行政策倾斜，增加新农村贷款业务，为新农村建设提供快捷、便利、规范的服务。”如何才能做到这一点呢？显然有赖于农村金融改革。而如何进行农村金融改革，是一个还需要逐步探索和解决的重大问题。

　　三、发展农村经济、推进农业产业化经营是新农村建设的中心任务

　　（一）湛江市发展农村经济的三条经验

　　建设社会主义新农村是一项涉及到农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设的系统工程，发展农村经济、增加农民收入则是这项工程的物质基础、中心任务和永恒主题。农村建设所遇到的絶大多数问题，归根到底要靠经济发展来解决。建设社会主义新农村是一项长期的历史任务，国家财政投入重点向农村倾斜固然十分重要，但从长远来看，新农村建设的可靠保证和持久动力还是来自于本地的农村经济发展。湛江市的新农村建设一直“以发展农村经济作为中心环节”［徐少华：《争当建设社会主义新农村的排头兵》（湛办字\[2006\]8号文件）。]，一直“把大力发展农村经济摆在首位”［徐少华：《确保新农村建设开好局》，《人民日报》，2006年4月5日。]。湛江市发展农村经济的经验很多，给笔者留下深刻印象的有以下三点：

　　1．大力加强农业基础设施建设。2001至2005年间，湛江市用于建设农业基础设施的资金达40.8亿元。其中，投入近10亿元，实施雷州半岛西南部改水治旱工程，“扩库硬渠上井群，改善生态结构”，新增灌溉面积18万亩，改善灌溉面积66万亩，雷州半岛西南部乾旱问题大大缓解……；投入12.37亿元，完成镇通村公路路面硬底化3664公里，占总里程的65.4%，完成村村通路4400公里，占总里程的63%，现在货车可以开到田间地头，公共汽车可以开到自然村，为农用生产资料和农产品的购销捉提供了极大方便；投入11亿多元，推进农村电网改造工程，农村住户全部实行抄表到户，农村平均电价从2000年前的每度1.2元降到0.63元以下，实现了城乡同网同价［徐少华：《以科学发展观引领社会主义新农村建设——湛江市社会主义新农村建设的实践和体会》，2006年3月18日在“马克思主义理论研究和建设工程全面落实科学发展观第三次研讨会”上的发言。]。农村水利、道路、电网等基础设施建设的改善，为农村生产力和农村经济的发展打下了坚实的基础，为调整农业结构、发展特色农业、推进农产业化经营创造了良好的条件。

　　2．因地制宜，发展特色经济。湛江市管辖的遂溪、廉江、吴川等县市的气候、资源等条件各有差异，因而其发展农村经济的侧重点也各有特色。遂溪县以发展“循环经济”着称。比如，该县马六良村通过引进南宁正大公司的“订单养猪”项目，建设大型养猪场，猪粪生产沼气，供给各家各户，沼气余渣养鱼种果，发展緑色循环经济，群众年均增收2000元。2006年4月，中共中央政治局委员、广东省委书记张德江到遂溪县考察，对该县循环经济模式给予高度评价，称赞“这是个很好的新模式，值得向全省推广”［张文富：《张德江考察遂溪县现代农业和新农村建设》，湛江农业信息港，2006年4月10日。]。生态资源十分丰富的廉江市，力图发挥自身特有的生态优势，把生态农业建设与旅游开发相结合，整合农业、旅游、民俗文化资源，积极发展生态观光农业，培育农村新的经济增长点。建设“生态经济”型新农村已成为当前廉江建设社会主义新农村的主旋律。吴川市农村经济的一大亮点则是其“劳务经济”。该市人多地少、资源匮乏，因而大力输出劳务。全市只有100.6万人，而外出务工的就有20多万［陈枫等：《吴川“回归工程”撬动新农村建设》，《南方日报》，2006年8月20日。]。其中许多已成为地产建筑界、工商企业界的成功人士，资产过亿的不少于200人。

　　湛江市在同一县、市内部，也注重发展特色经济——实施“一村一品”工程。“一村一品”，顾名思义，即一个村子创一种品牌，是日本人平松守彦1979年提出并倡导的一项发展农村经济的活动，在日本成功实施，目前已推广到中国、泰国、韩国等国家和地区，收到良好的经济和社会效益。实施“一村一品”工程，是搞活农村地区经济的一种有效手段，它倡导每一个乡、村都能利用本地资源优势创造特色品牌，形成与市场经济相连接的规模经济，从而带动一方农民致富。近年来，徐闻县着力打造“一村一品”，“许多村庄因地制宜，重点发展一两种优势农产品或发展特色产业，打造了一批菠萝专业村、香蕉专业村、蔬菜专业村、农产品加工专业村、养殖专业村、生态旅游村、休闲度假村等。如曲界镇愚公楼村的菠萝标准化生产弛名国内外，‘愚公楼’牌菠萝是国家‘緑色食品’和‘原产地域保护产品’，被列入国家扶持项目，去年全村仅菠萝一项人均纯收入达3106元。”［黄心强：《以发展农村经济为中心 因地制宜推进社会主义新农村建设》，《湛江通讯》，2006年第4期。]

　　3．重视发展农村集体经济。比如廉江市一些村，“地方各异、特色各异，但有一个共同点，就是集体经济都有一定的收入，从而能够发挥集体的作用和力量，农村面貌变化明显。”广东省提出，到2010年村级集体收入最少要达到5万元，一般要达到10万元以上。廉江一些村目前已经做到了这一点。湛江市市长陈耀光强调：“集体经济是新农村建设的动力和保障”，“必须建立长效机制，大力发展集体经济”，“积极探索农村集体经济的多种实现形式”，“实现集体经济向多层次、多领域延伸和拓展”［陈耀光：2006年3月2日在湛江市建设社会主义新农村工作会议上的讲话，湛办字\[2006\]8号文件。]。

　　（二）湛江市促进农业产业化经营的三个特点

　　农业产业化经营是农业经营方式和农村经营体制的重大创新。推进农业产业化经营是统筹城乡协调发展的客观要求，是促进农民收入持续增长的重要举措，是建设现代农业的有效载体，是提高农业国际竞争力的重要途径。湛江市在发展农村经济的过程中，特别重视推进农业产业化经营。该市新农村建设之所以能够取得显着成效，与其高度重视“促进农业产业化经营”是密不可分的［徐少华：《以市场经济方式促进农民增收》，《人民日报》，2004年12月12日。]。近几年来，湛江市从本地实际出发，“以构建特色产业链为依托，以培育农业龙头企业为途径，以农产品深加工为突破口，以市场流通为关键，大力推进农业产业化经营，……日益提升了湛江农业在全省乃至全国的地位”，极大地促进了湛江农村经济的发展。2005年末，国家农业部等8部委联合发出表彰决定，授予湛江市“全国农业产业化工作先进单位”称号［见湛江市农业局主办《农业信息简讯》2005第33期。]。湛江市促进农业产业化经营有三个突出的特点：

　　1．从本地实际出发，构建六大特色产业链。农业产业化是以市场为导向，以效益为中心，依靠龙头带动和科技进步，对农业和农村经济实行区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务和企业化管理，形成贸工农一体化、产供销一条龙的农村经济的经营方式和产业组织形式。农业产业化经营是由种苗培育、种养、产品收购、加工、保鲜、贮运和销售等各个环节构成的产业链。湛江地处于热带、亚热带的过渡区，三面环海，热带、亚热带资源和海洋资源十分丰富，发展热带、亚热带农业和海洋产业有着得天独厚的条件。近几年来，湛江市立足于资源优势，着力构建木浆造纸、蔗糖、对虾、珍珠、畜牧、果菜等六大产业链，分别制定了六大产业链建设规划，以产业链推动农业产业化。

　　湛江市各级政府集中力量解决各条产业链中的薄弱环节，促使产业链做大做强。蔗糖产业链建设方面，将33家糖厂压缩为21家，全面推行民营化改革；对虾产业链建设方面，重点攻克种苗繁育和标准化健康养殖难关；珍珠产业链建设方面，重点抓好国内外市场开拓；果菜产业链建设方面，重点突破冷冻保鲜加工；浆纸和畜牧产业链建设方面，重点突破加工和种苗。目前，六条特色产业链中的蔗糖、对虾、珍珠产业链已日趋完善，果菜、浆纸、畜牧产业链则已初具规模。湛江市已建成一批各具特色的优势农产品基地。如糖蔗基地150多万亩，总产700多万吨，产糖量约占全国1/10，是全国四大糖业基地之一；蔬菜基地162万亩，总产197万吨，年外运量超100万吨；海养珍珠产量占全国2/3［周敏飞等：《湛江农业产业化步入全国先进行列》，《湛江日报》，2005年12月13日。]。2005年，湛江市“糖蔗、香蕉、蔬菜、对虾、珍珠等农产品产量居全省第一”［陈耀光：2006年2月15日在湛江市第十一届人民代表大会第四次会议上的《政府工作报告》。]。

　　2．扶持发展农业产业化组织，提高农民组织化程度。重点扶持农业龙头企业发展。湛江市“大力培育和壮大农业龙头企业，使之与农民建立起‘利益共享、风险共担’的经营联结机制，带动千家万户的农民闯市场。”［徐少华：《以市场经济方式促进农民增收》，《人民日报》，2004年12月12日。]市政府每年安排500万元贷款贴息资金，采用政策倾斜扶持培育一批、从国内外引进一批、产权制度改革催生一批的“三个一批”办法发展农业龙头企业，使每一条产业链都有若干个龙头企业带动。再以“公司+基地+农户”的形式带动农村产业发展。截止到2005年12月，全市“共培育农业龙头企业43家，带动农户26万，户均增收2850元，其中广东恒兴集团公司带动农户6万多户，户均增收3500元。”［徐少华：《以科学发展观引领社会主义新农村建设——湛江市社会主义新农村建设的实践和体会》，2006年3月18日在“马克思主义理论研究和建设工程全面落实科学发展观第三次研讨会”上的发言。]大多数农业龙头企业都经营得比较成功，其中大华糖业产业化经营模式还被国家有关部门推广。市政府还加强龙头企业信息化网络建设，以信息化带动产业化。全市已建立农业专业网站4家，部分省、市级农业龙头企业已设立了自己的网站，为农业产业化提供信息服务。

　　大力发展农民专业合作组织。截止到2005年12月，全市共有392个产业化经营组织，其中农民专业合作组织123个，实现年销售收入3.6亿元［周敏飞等：《湛江农业产业化步入全国先进行列》，《湛江日报》，2005年12月13日。]。霞山区坡尾村特呈岛渔民以“深水养殖专业合作社”为龙头，大力发展深水网箱养殖。2005年，胡锦涛总书记曾到其家中作客的渔民陈武汉联合坡尾村的9名养殖能手组建了广东省第一个深水养殖专业合作社——“特呈岛深水养殖专业合作社”。在湛江市和霞山区的大力支持下，合作社租用8个深水养殖箱，放养各种鱼苗10.2万尾，当年就实现产值100多万元，利润30多万元。农民合作组织的成立，解决了单个人面临资金、技术、信息不足，扩大了养殖规模，增强了抗击市场风险的能力，取得了较好的经济效益，起到了很好的示范效应。今年，陈武汉与中油深海养殖简技有限公司合作，建立起“公司+基地+渔户”的经营模式，除了推广标准化养殖技术外，还为社员提供产前、产中、产后的服务，走出了一条农业产业化的新路［张小刚：《在霞山区建设社会主义新农村会议上的讲话》，湛江市霞山区人民政府网，2006年7月3日。]。

　　3．依靠科技进步提升农业产业化经营水平。重视科技的作用，是湛江发展农业产业化经营的一大特色。首先，以各类科技计划项目为依托，加大对相关科研的经费投入。近年来，市财政投入5000万元左右实施农业科技项目五百多项，新增产值40亿元左右。其次，重视优质高产种子种苗的选育、引进、繁育和推广。自1998年11月实施《988科技兴湛计划》以来，湛江共计引进和推广农业新品种一百多个，如廉江市的红杨桃，遂溪县的能源甘蔗、黑美人西瓜，雷州市的墨西哥扇贝，徐闻县的台湾木瓜、火龙果，东海岛的南美白对虾，等等。第三，抓先进种养技术的推广应用。其中重点是推广规范化栽培技术、节水农业技术、工厂化养殖和种植技术等。推广应用先进种养技术是确保农副产品高产、优质、高效的重要因素［许进：《湛江农业产业化经营的做法及其深化对策》，《南方农村》，2005年第4期。]。

　　                       

　　　　（作者系广东省精神文明学会副秘书长、华南农业大学公共管理学院院长、教授）