朱云成　陈浩光

　　前　言

　　“控制大城市,合理发展中等城市，积极发展小城市”，是我国城市建设的方针（《人民日报》1980年10月17曰社论。）。控制大城市，主要是控制大城市的人口规模和用地范围，其中，控制人口规模，特别是控制市区人口规模是关键。

　　解放三十二年来，我国的城市人口占全国总人口的比例上升缓慢，比重很低。解放初期占10％左右，到1980年才上升到14％左右。而同期全世界发展中国家的城市人口比重，由16.2％增加到30.5％（philip M.Hauser，Robert W.Gardner：‘World Urbanizatioa：treads and prospects’1981.p.53.）。但是，我国大城市的人口增长速度快，所占城市总人口的比例高。从1953年到1978年，人口百万以上的三十个大城市的居民增加了1.74倍（祝卓；《试论我国人口的合理分布问题》，载《人口研究》1980年第3期。），在城市总人口中的比重从28％增加到48％。

　　从世界许多国家的情况来看，大城市人口过多，会带来许多弊端，我们应引以为戒。因此，控制大城市的人口增长，特别是控制农业人口大量迁入城市，是我国面临的重要问题之一。

　　本文试图对广州市区1976—1980年五年间的人口机械变动进行初步研究，分析其变动的原因，后果，并提出一些控制人口机械迁入的建议，供讨论和参考。

　　人口机械变动的概况

　　解放三十二年来，广州市区经历了几次人口机械迁移的大波动。1949年人口机械净减十余万；1950—1955年，除1953年外，各年都出现机械净增，1956—1960年出现两次大增大减；1961—1970年出现普遍净减，其中有两次大幅度净减；1971—1974年又出现少量的人口净增；1976—1980年，也是本文所重点研究的时期，人口机械迁入33万，迁出15万，净增量达18万。

　　近年来广州市区出现的人口机械净增，尤其是1978—1980年的三年期间，广州市区机械净增达16万余人，相当于人口机械净增最快的五十年代的净迁入数，成瞭解放以来人口机械净增的最大高峰期。这段时期，大量的人口机械净增与自然净增大为减少，恰成一个鲜明对照。五十年代广州市区人口自然增长速度快，其中最快的1954~1958年四年间年均净增约5.9万人，自增率达30‰左右，而最近五年的人口自然增长数合计才2.6万人，自增率为3.06‰。这是广州市区开展计划生育所取得的巨大成就。近五年来广州市区人口的机械净增数与自然增长数之比是7∶1，前者已占絶对优势，从而改变了人口以自然增长为主的情况。    

　　广州市区机械迁入的人口来源有二：一是来自其它城镇的非农业人口，二是来自乡村的农业人口。前一种人口变动，不会影响国家现有城市化水平，后一种变动却能提高国家城市化的程度。近五年广州市区人口来源中非农业人口与农业人口之比是1∶4，说明农业人口的迁入占了絶对优势。这是广州市区人口机械变动的又一特征。不过，它并不表明我国已开始进入了大量地变农业人口为非农业人口的时期。正如下文将会谈到的，这种现象是些特殊因素影响的结果。    

　　下表是关于广州市区人口机械净增年龄构成统计，从中可知，净迁入的20一34岁的青壮年占同年龄组人口的26.6％，即四分之一以上，其次是0一9岁的儿童，约占13.8％。前者多是回城的知识青年，后者主要是随迁家属。机械迁入年轻化也是近年广州市区人口变动的一个明显特征。    

　　广州市区人口机械迁入以本省（广东省）或祖籍广东省的人口为主。虽然有关迁入人口来源地的资料缺乏，但其人口构成中多是回城知识青年。从外省迁入的人口，多是干部，据粗略估计，也是原籍广东省的居多。随迁家属约占总迁入数的五分之一。

　　近年迁入市区的人口遍布于各个街坊，但也极不平衡，总的趋势是愈是接近市中心区，人口机械净增密度愈大。密度增加最多的街坊有。珠光街217人／公顷、海幢街172人／公顷、延安街155人／公顷，立新街124人／公顷、秀丽街100人／公顷、文昌街102人／公顷。它们絶大多数分布在中山路以南、珠江以北的中心区。在市区边缘的各个街坊，人口机械净增密度最低，大都在30人／公顷以下，这与这些地区原来人口密度较小有关，正如下文将会谈到的，这主要是由于“补偿性”迁入所引起的，所以近年市区人口机械净增密度大小，大致与原有各街坊的人口密度大小成正比。

　　人口机械增长的原因

　　近年来广州市区人口机械增长特快的原因是什么呢?是不是我国有计划地控制城市人口增长的政策改变了呢?是不是我国开始了城市化快速发展的新时期呢?都不是。我国有计划控制城市人口增长的政策是符合我国国情的，多年的实践证明是完全正确的。这是由于：一、商品粮少。我国人口超过十亿（包括台湾省）（陈慕华就我国人口问题答记者，见《人民日报》1981年10月27日。），其中8.5亿是农业人口，而目前的农业以手工劳动为主，每个农民每年只能生产2，000多斤粮食，除自给外，仅能拿出约15％销售给国家。除去工业、军用、储备及运储损耗外，用于供应城市居民的粮食有限，我国人多底子薄，不应该也不能靠进口粮食来支持城市人口的增长。二、可用于城市建设的资金不多。我国经济落后，负担目前1.3亿多的城市人口及其本身再生产所增加的人口（若以自然增长率0.8％计，每年将增加104万余人），已感压力不小。据全国1952—1976年二十五年的统计，平均每一城镇居民的基建投资约6，000元至7，000元（吴友仁：《关于我国社会主义城市化问题》，载《人口与经济》1980年第一期.）。这样计算，每年国家需基建投资60—70亿元；加上工资等，则年需付出的资金就更多了。因此，提供更多的资金来扩大城市人口的能力有限。三、统筹解决城市人口的生活问题负担重。解放后，我国对城市居民的就业、教育、住房、粮食、副食、医疗等实行统筹解决的办法，这虽然体现了我国政府对广大城市劳动人民的关怀，但也是一个很重的负担，不能不限制城市人口的过快增长。

　　广州市区近五年城市人口机械迁入剧增，和全国其他大城市一样，有其深刻的历史、政治和社会经济原因。主要表现在：

　　第一，城乡差别大，大城市对乡村人口有强大的吸引力。我国虽已不存在城市剥削农村的现象，但城乡经济发展仍然是不平衡的。解放后农村经济的发展，加上士改时免除了农民700亿斤粮食的地租，农民生活水平有所提高，1952年同1949年比较，农民的收入增加了30％，但比城市职工收入增长70％的速度要慢。由于种种原因，从1952年至1979年，全民所有制企业的职工的人平均收入增加了将近三倍，而同期农民的收入只增加一倍（秦仁山：《关于人口的城市化问题》，载《人口研究》1981.年第一期。）。可见，城乡经济差别扩大了，加上城市的教育水平较高，文化生活条件较好，医疗卫生及社会福利等较佳，产生了强大的吸引力。乡村人口向往城市，按政策安排就业的人员都积极要求回到城市，原因也就在这里。

　　第二，过去多年来市区人口外迁量过大，近年出现“补偿性”的迁入回升。广州市在1968—1977年间，知识青年上山下乡迁出近40万人，由于农村生活比城市艰苦，收入较少，加上他们不熟悉也不习惯乡村生活，缺乏必要的农业生产技能，因此多不安心于农村，争取回城。1975年以前通过招工、招生等回城的估计已有10万人之多，其余的30万，除一部分已在农村安家者外，都在近年通过招工、升学等途径，以及农村经济管理体制的改革，促使插队知青返回广州。此外，自三中全会以来，拨乱反正，落实政策有些人重新迁回本市。这种人口“倒流”现象，我们称之为“补偿性”迁入，也就是对不适当大量外迁城市人口的一种“报复”。近年来，这种“补偿性”迁入的人口，合计约占总迁入量的三分之二。由于这些人口多原住市中心地带，迁回后也大都回到原住街坊，所以人口机械增长密度分布也表现出市中心区要大些。如果这五年扣除这种“补偿性”迁入的人口，年平均净迁入的人口为1.5万左右。

　　第三，科学文化教育事业的发展，知识分子政策的落实。实现四个现代化，发展科技教育是关键。广州市是华南的科技、教育和文化中心，由于近年来党和政府对文教科技工作的重视，从外地调入一批科研和教学骨干，全市的科学，文化，教育等部门的职工1980年比1975年增加了3.01万人，此外，还解决了数千户知识分子、干部夫妻两地分居的问题。1979年市区调进的职工家属比1973年增加了1.5倍。

　　第四，调整了知识青年上山下乡政策，减少了机械迁出。从1978年开始，我国调整了知识青年上山下乡的政策，从而不仅大大地减少了上山下乡的知青数量，而且为数不多的上山下乡知青，主要安排在市郊农场。据统计，广州市区1976年和1977年两年尚迁出71，800名知青上山下乡，其后三年便只有5，200人了。在1968~1977年的十年间，上山下乡知青迁出是广州市区人口外迁的主要因素，大量外迁知青引起市区机械净增大减。其后三年上山下乡知青外迁量大减，也带来市区机械净增量的剧增。

　　人口机械增长的后果

　　广州市区近几年人口大量迁入是不可避免的。它对于促进政治上的安定团结，对第二、第三类产业的发展，活跃市场，方便群众，特别是对发展科技、文化、教育事业起到了一定的积极作用。不过，城市人口增长必须同城市经济发展水平相适应，必须考虑城市环境可能容纳的程度。如果城市人口机械增长过快，势必对城市的生产、生活和社会各方面引起不良影响，而且比城市人口自然增长过快所带来的影响要敏感得多，既具有明显的“冲击性”，又带有潜在的“长期性”。最近五年广州市区的人口机械增长确实过快了，它虽还没有象某些发展中国家那样形成一个巨大的“冲击浪”，致成过度城市化，但其引起的各种问题是值得我们注意的。    

　　首先，增加了就业安置工作的压力。由于五十年代后期六十年代初期人口生育处于无政府状态，据1975年统计，广州市区1959—1963年出生的达24万余人，都已进入劳动年龄组，每年均要安置4万以上的青年就业，这已给就业安置工作带来巨大压力。三中全会以来，我国调整国民经济，广州市区的小部分工厂因“关、停、并、转”而需调整部分职工的工作岗位，这虽与安置待业人员就业的性质有所不同，但也间接地影响了就业机会。近五年的人口净迁入数中，属劳动年龄组的达16万多，更加重了市区就业安置工作的压力。

　　此外，近年净迁入广州市区的人口中，约有14.2％是15岁以下的儿童。今后随着这批儿童先后进入就业年龄，也将加重就业安置工作的负担。

　　第二，增加瞭解决住房的困难。广州和全国其它大城市一样，1976年以前，在城市建设投资方面“重生产”而“轻生活”，比例失调，挤掉不少住宅投资，因而新建住宅不多。加上人口增长快，致使1976年每人平均住房面积仍只有3.6平方米，比解放初期还少（1950年为4.65平方米）。根据1976年的调查，全市人口中，居住面积每人平均不足4平方米的占40.2％，4.1-10平方米的占49.65％，住房是较紧张的。

　　三中全会以来，为瞭解决广州市住房紧张的问题，政府增加了广州市建设中的住宅投资，而且它在城市基本建设投资总额中占的比重逐年上升：1978年占9.7％，1979年占19.9％，1980年上升到22.1％。三年来建成住宅面积共达290万平方米。住房紧张状况有所缓和，但由于人口机械增长过多，1980年末，每人平均住房面积仍只有3.9平方米，而且出现了一批持广州户口的市属单位的落实政策回城无房户；回城知青中已达晚婚年龄的2万多女青年和3万多男青年将陆续结婚，也要求住房。

　　第三，增加了交通、供水、供电的压力。广州市区的建筑密度大，街道狭窄，车辆通过能力低。广州又是华南的政治、经济、文化中心和我国的重要对外贸易中心之一，随着人口的增长，生产的发展，以及对外开放政策实施后与国外和港、澳联系的增加，旅游业的发展，车辆数量急增，道路建设已越来越不适应市区交通的需要。近年来广州的流动人口亦倍增，每年达数百万人。据1980年春节期间的统计，来广州探亲的港澳同胞和国外华侨达60万人。这几年市区常住人口因机械迁入增加了18余万人，进一步增大了市内和对外交通的负荷量。据1980年2月28日这天的统计，市属公共汽车和电车接送的旅客就达284万人次。尽管有关部门积极采取措施增加车辆和班次，扩大路面和改善交通管理等措施，交通拥挤却有增无减，堵塞现象屡见不鲜。一些道路交叉口尤为严重。这既躭误了市区职工的上、下班，又影响了他们的工作和休息，对于家住市区而在市郊的工业区工作的职工（占市郊工业区职工总数的68％），影响更大。市区交通事故也有所增加。

　　由于人口机械增长过快，广州市的供水压力也增大了。1979年的供水量比1973年增加了42.7％，其中生活用水供给量增长了66.8％，增长速度快于生产用水。由于市区人口激增（包括流动人口），居民生活用水定额不断增加，近两年的夏季，市区缺水问题尤其严重。从每日最大供水时的用水量占供水量的比重来看，1957年为7％，19 74年为5.1～5.3％，1979年再下降到不足5％了。由此可见，许多居民因供水不足而不得不自动延长了用水时间。据有关部门估计，1979年的高峰用水期，每天缺水约达10万吨。

　　同样，广州市的供电量增长速度也很快，解放三十二年来增加了21.6倍。但由于工农业生产的发展，用电量增长速度更快，电力供应仍然紧张。近年市区人口剧增，随着人民生活水平的提高家用电器的逐年普及，又加剧了电力供应的紧张状态。据有关部门估计，1979年市区的供电量尚缺四分之一。

　　第四，对近期人口自然增长产生较大的影响。如前所述，广州市区的人口净迁入以20～34岁的青壮年为主，而其中女性净迁入达75，000多人，占女性总迁入数的81.6％。净迁入的20～29岁的女青年有6万，絶大多数将于1978～1987年内先后结婚和生育。据粗略计算，假若每对夫妇平均生1.2个孩子，这十年内将增加7.2万个孩子，平均每年增加7，200个。广州市区前三年人口出生率出现回升（从1977年的8.06‰，上升到1980年的11.6‰），原因主要就在这里。不难看到，在今后三、四年间，它还将对计划生育产生相当大的影响。由于近年净迁入的10～19岁的女性只有4，700余人，仅占女性总迁入数的5.1％，如果今后不再大量迁入年轻人口，在1987年后，这种影响就会大大减弱。

　　此外，人口迁入量过大，还加重了原有文化、医疗设施方面的负担。据统计，市区现有影剧院23间，文化宫6个，平均每千居民拥有的座位分别是15和48个。虽然广州市区家用电视较我国其他大城市普及，但现有文化设施仍难以满足群众特别是年青人日益增长的需要。至于市区的医疗设施，虽然医务水平较高，设备较好，但数量不足，病床不够。由于广州的一些医疗单位对省内城乡重病号和疑难病者负有诊治任务，还得治疗数百万流动人口中的旅途病者，压力已经很大了，人口机械迁入过多，加重医疗设施的负担，势必会影响原有的医疗任务，降低了广州作为省内医疗中心的地位。

　　人口机械增长过快带来的问题还很多，诸如副食品供应、物价稳定问题以及教育和各种社会问题等等，由于篇幅所限，在此不再一一赘述。

　　诚然，上述各种问题的产生是多种因素造成的，但人口机械增长过猛确实也是其中的一个重要原因。解决这些问题，固然要综合研究，多方面想办法，但控制城市人口机械迁入，无疑也是一项极其重要的措施。

　　几 点 建  议

　　从上述的分析我们可以看到，广州市区的人口机械增长非认真控制不行了。要有效地控制人口机械增长，关键在于制定和执行正确的政策。有关控制城市人口机械增长的政策，国内外学者提出过不少建议，塞瑟阿曼介绍的发展中国家因地制宜地实行不同的工资补贴办法便是一例（S.V.Sethurarnan‘Jakarta：urban DeVelopreent and elilploymgl 3.t’（GeneVa，lO，1976）P.92.）。根据广州市区的情况，我们提出以下几点建议。

　　首先，把控制市区人口增长的重点转放在控制人口机械增长上。根据联合国的估计，发展中国家城市人口的增长，60％来自自然增长，40％来自迁移（菜昂.塔巴（联合国国际和社会事务部人口司司长）：《世界人口趋势和预测》，载《人口研究》1981年增刊第9页。）。所以有的学者认为，发展中国家控制城市人口增长，更重要的是控制人口出生率。我国五十至六十年代的情况与此颇为相似。但七十年代以来，我国大城市的计划生育工作取得了巨大成就，如前所述，广州市区的人口增长以机械增长为主了。这是与大多数发展中国家的情况以及与广州市区本身过去的情况所不同的。今后，  “补偿性”的机械迁入虽将不复存在，但根据我们的粗略计算，到2000年，如能实现一对夫妇只生1.2个孩子，广州市区的人口自然增长就将达12万左右，总人口达196万，如果按过去不包括“补偿性”迁入在内的每年平均迁入约1.5万人，再增加30万人，则市区人口到2000年将达226万，就将大大突破有关部门关于市区人口不超过200万的设想，如要实现本世纪末广州市区人口不超过200万的设想，每年只能允许迁入2，000人。因此，在继续抓好计划生育工作的同时，应把重点放在控制人口机械增长方面。实践证明，稍加放松对人口机械增长的控制，不但会扺消计划生育所取得的成果，而且还会加速其后的人口自然增长。因此，正如我们已经提出过的（朱云成：（（关于控制广州市区人口规模问题》，载《中山大学学报》（哲学社会科学版）

　　1980年第1期。）、上海等地的同志也提到的，必须设立一个具有权威性的管理城市人口迁移的机构，负责研究和协调有关迁移的政策，审批人口的迁移。目前审批人口迁移多元化的局面实在不能再继续下去了。

　　第二，把城市人口发展规划纳入国民经济计划。目前国内对此问题的看法也许比较一致了，但人口发展规划应包括哪些内容，则仍存在不同的看法。有的把人口发展规划看成只是人口生育计划，忽略了人口机械变动的内容。有的主张“应有一个分年度的人口发展规模的定量指标并纳入国民经济计划”（章长根等：《上海市的人口状况和问题以及我们的建议》，载《人口研究》1981年第2期。），却忽略了人口质量的指标。我们认为，只有同时包括人口生育计划和机械变动计划，人口发展规模的数量指标和人口质量要求指标的城市人口发展规划，才能真正达到控制城市人口增长的目的，使人口发展与国民经济的发展相适应。这里要特别提出的，以往谈到控制人口迁移，往往只注意到人口数量，忽视了人口质量。例如，应根据城市各业的需要，迁入适量的专门人才，限制一般性的迁入数量；禁止患有危险性传染病的人口迁入城市；并鼓励人口向中小城市或农村迁出；对于少量屡教不改的犯罪分子，则实行强制性迁出。此外，人口发展规划必须与劳动就业、教育、卫生，住房，交通等规划协调起来。

　　第三，党的各项与人口迁移有关的政策的实施，必须与城市人口发展规划统一考虑，合理安排。人是社会的主体，党和政府制定的各种有关政治、社会和经济的政策，往往都与城市人口的增减相关。诸如招工、调干及其随迁家属、军人复员转业、知识青年上山下乡等政策，在具体实施中，凡是有关迁入大城市，特别是迁入市区的人员，建议尽可能注意与当地的国民经济发展规划中关于人口数量和质量的要求相协调，以保证城市入口的发展不致超越城市经济和城市环境可能容纳的程度。当然，如果有些重要政策的贯彻落实与城市人口发展规划发生矛盾时，也可相应的修订人口发展规划。但在一般情况下，以尽量将有关迁移的人员安置在中小城镇为好。

　　第四，规划建设卫星城，或加强市郊工业点的生活服务设施配套，有计划地迁出市区过量的人口。在发达国家里，用建设卫星城来解决市中心区人口过密的做法极为普遍。随着“四化”的发展，我国城市化水平无疑将会进一步提高。为了防止大城市市区的人口过多，有计划地建设卫星城势在必然。建设卫星城，既要注意生产性建设，也要注意生活服务设施的建设，便于居民在新城镇定居。目前，广州市郊有不少工业点，但由于过去只抓生产，忽视生活，长期来生活服务设施没有配套，加上其它一些原因，致使目前仍有三分之二以上人口住在市区。今后若能积极妥善地解决这个问题，不少职工还是乐于携带家属就地定居的。

　　诚然，这些建议只不过是解决广州市区人口机械增长不致过快的权宜之计。人口之所以会向大城市大量迁移，根本原因是由于我国的大城市和广大农村之间的差别大，大城市的各种优越性具有强大的吸引力。因此，从长远来看，随着城市化水平的不断提高，一方面要加强中小城镇的建设，在那里创造出良好的就业环境和生活环境，并采取各种措施缩小中小城镇与大城市经济和文化水平的差别。另方面，而且是更为重要的方面，要大力发展农业，不断提高农村的经济文化水平，以缩小城乡差别。这是一项长期的艰巨的建设任务，是一项解决控制大城市人口增长的根本性的战略措施。