以生产要素的合理流动和优化组合，谋求最大的经济、社会、生态和空间效益，是当今构建和谐社会、实现区域协调发展和共同富裕的必由之路，特别是对于区域发展长期失衡的地方，尤为必要和迫切。为瞭解决广东区域发展失衡的问题，2008年初，广东省委、省政府作出关于推进产业和劳动力双转移的决定，使双转移掀起高潮，席卷省内各市县，为实现区域协调发展，迈开坚定步伐。

　　一、只有通过双转移才能解决区域失衡痼疾

　　改革开放30年，广东成为全国经济大省，但省内发展水平十分悬殊。为达到协调发展，广东分为珠三角、东西两翼和山区四大块，作为实施空间发展战略的四大平台。在30年历史进程中，先进的珠三角与后进东西两翼和山区的区域发展总体水平两极分化趋势越来越明显，随着时间推移，不但没有弥合，反而朝相反方向发展。这种反差，还鲜明地体现在区域财政收入和居民生活差异上。现参考近几年的《广东发展蓝皮书》有关数据，列表如下：

　　表一　广东区域发展状况对照表（图表略）

　　表二　2007年广东区域财政收入和居民生活水平对照表（图表略）

　　有人说，广东是全国最富省份，但也是最穷省份，其所指是广东内部财富收入地区极不平衡，富裕珠三角与相对贫困三大块形成鲜明的对比。省委、省政府领导高屋建瓴地看到问题症结所在，在全球金融危机背景下，提出“双转移”战略决策和措施，不失为一项具有现实性、前瞻性、地区性和全球性意义的大政方针和举措，大有“壮士断腕”之气魄。

　　二、双转移对谋求区域协调发展的效应

　　我省实施双转移战略的一个最大目标，是谋求区域协调发展。而要实现这个目标，必须以双转移的成效为标志。这应包括双转移产生的经济效应、社会效应、生态效应和空间效应。广东双转移已经一年多，据综合有关材料和实地调研，其产生的效应是显着的，并呈良好发展势头，预兆着光明前景。

　　1.双转移的经济效应。据在广州、深圳、佛山、江门、东莞等地调研瞭解到，藉助于双转移，使产业和劳动力转移到最适宜发展的地方，各得其所、各展其长、各谋其利，已取得的经济效应甚为明显。2008年全省已建29个工业园区实现工业总产值302.66亿元，利税27.72

　　亿元，分别为2007年同一指标的4.7倍和5.3倍，2009年第一季度全省工业园区增至32个，建成项目693个，投资586.08亿元，其经济效益当可预期。

　　各市区（县）在双转移中经济更大受其惠。深圳市自2006年以来，迁出企业1083家，为新兴产业进入赢得发展空间，带来可观经济效益。近年高新技术产品产值超过9000亿元。2008年深圳GDP高达7806.5亿元，比上年增长12.1%，人均GDP达13153美元，提前两年实现“十一五”规划指标。2008年佛山市禅城区外迁陶瓷企业90多家。南海区大沥镇迁出铝型材厂29家。顺德区迁出塑料、五金等企业17家，与此同时，又引来一批国内外有影响陶瓷、铝型材、家电、液晶平板显示屏等先进制造业，仅在顺德就有30家企业确定落户。在禅城区落户禅城创意园的陶瓷等企业已达92家。2008年佛山规模以上汽配制造业累计完成工业总产值216.7亿元，比上年增长28.7%。

　　2.双转移的社会效应。劳动力作为生产力最活跃因素，它的转移，不仅是生产要素在新的环境下实现经济再生产，而且引起社会结构的变化和重组，产生强烈的社会效应。广东为人口大省，常住人口达9500万（内含外来工2000万），加上流动人口，广东人口超过1亿，相当部分集中在珠三角。伴随着产业转移，劳动力转移也同时发生。在2009年以前27年间，广东总共从农村转移出93万人，但2008年仅一年就达106.4万人，比2007年增长18.2%。同年，广东省组织培训农村劳动力58.5万人。另据统计，2008年全省农村劳动力从事非农业务工收入达1300多亿元，非农收入占农民收入总额由2007年的71%增加到2008年的73%。按照2012年全省新增转移就业600万人规划推算，届时每年农村居民可增非农务工收入1500亿元以上，比2007年高近一倍。这当然离不开产业转移带来的经济收入。这些人劳动素质的提高和经济收入增加，对淡化城乡二元结构，改善当地生产环境和社会风尚是有很大推动作用的。

　　3.双转移的生态效应。广东双转变的一个重要驱动力，即为舒缓人与环境紧张关系，改善日益恶化的生态环境，为区域可持续发展提供良好的生态基础。珠三角大量劳动密集、污染环境的产业迁出以后，大大减轻环境压力，当地生态状况明显好转。如中山向河源转移电子通讯业，深圳向和平县转移钟表制造业，东莞凤岗向惠东转移制鞋业，大朗向信宜转移毛纺业，深圳向潮州转移陶瓷业，佛山向云浮转移石材加工业等即属其例。但这种转移，并不是以牺牲转入地的生态环境利益为代价的。因为新转入的产业，一是采取工业园的集中布局方式，避免过去“村村点火，户户冒烟”的配置所带来环境污染和整治困难弊端，便于采取各种环保措施，使产业对环境危害降到最低限度。二是转入地工业园选址，都经过环保部门的环保质量评估，达到有关标准才容许转入。这样就有可能有效地避免“先污染，后治理”的传统工业化模式，更符合建设生态文明的要求。所以这种双转移，是一种双赢的生态效应。亦即许多地区所要求的“既要金山银山，又要緑水青山”那样。如南雄精细化工园区接受来自珠三角和邻近省区的60家林产化工企业转移，占地约5000亩，项目厂房距离锅炉50米以上，距离居民区400米以上，达到对这类企业的环境保护要求。投产以来，未出现环境污染事件，预计未来5年内将有200家企业进入这个园区。园区负责人称园区建成是“企业有福，南雄人民有福”。这其中包括了它避免了人们担心的生态环境污染问题。

　　4.双转移的空间效应。这是指双转移带来区域空间结合和空间一体化的效应，包括了双转移形成了各地区之间多方面的经济、社会、文化等联系，相互依存，互补互动，达到彼此间的有机结合。这就有可能突破区域间原来存在的自然区、行政区、经济区、文化区等限制，使各个经济要素在这些地区之间无障碍地流动和组合，并建立为此所需要各种网络，最后达到空间一体化的要求，这应是双转移所追求的一个最大目标。

　　产业园是双转移主要空间形式，转出地与转入地实际上也是一种空间结合形式。从转出地来说，它是一种“腾笼换鸟”过程和结果，带来更高级科技、人才、产业的置换和进入，占领腾出的空间，与第三者发生空间过程。如珠三角部分地区双转移后，境外或其他地区产业进来，由此建立起珠三角与这些地区新的空间关系。而对转入地而言，它是双转移的着陆点，是“筑巢引凤”。它与转出地的关系并没有因这种转移而割断或疏远；相反，它必须保持和提升与转出地的各种关系，从转出地得到资金、技术、人才、信息等，以保障自己的运行和发展，转出地也有责任和义务来扶植、培育转入地这些企业的健康成长和不断壮大。这样两地将达到一个更高级空间结合和一体化程度。

　　三、双转移的现状与特点

　　双转移虽实施时间不长，但其效应已初露端倪，更显着效应当可预期。但这是一个新生事物，须有一个认识、验证过程；还有在当前全球性金融危机背景下，其制约因素很多，有些因素还难以预测。据各方面介绍和实地调研，双转移现状有如下特点：

　　1.政府主导为主，市场调控为辅。双转移涉及问题甚多，在我省市场经济发育尚未成熟，尤其在珠三角以外地区更为突出背景下，目前双转移主要依靠省委、省政府以行政力量加以指导和实施，如省府为此制定一系列文件即是。而市场调控作用似乎还很微弱。现在所建立的工业园区，为政府出面组织、牵头、运作，基本上是政府行为，而少有民资、外资为主，市场经济规律至少在园区建立方面远未起到决定或主导作用。基于此，政府有形的法令和政策指导，与市场无形、自发起作用的经济规律之间的矛盾如何协调，就成为双转移进一步发展、推广所面临的一个迫切问题。

　　2.双转移以行政区为框架，而不是以经济区为载体。由于当前的经济运行仍以行政区为主要空间形式，可以说我国经济仍然是行政区经济。广东市场经济虽总体上发达，但区域发展不平衡，即使珠三角被视为一个经济区，而就全省而言，行政区经济仍高踞主导地位。全省建立的产业园区，都是按地级市版图分布，而未能突破行政界线，建立在经济、社会、生态、空间效应及其组合效应最佳地区。双转移园区既由政府牵头，以行政区为依托建立，就难免存在各自为政、条块分割、封闭自居，甚至以邻为壑等现象，其产生的负面效应不容忽视。

　　3.双转移区域范围狭小。时下广东双转移，以省内为主，主要发生在珠三角与东西两翼和山区之间，罕有在省外，特别是环珠三角广东以外地区，以及范围更为广袤的泛珠三角地区。而在经济全球化和空间一体化背景下，广东这种转移空间视野行为仍属狭小，未能真正成为“世界工厂”。

　　4.双转移仍存不少具体问题有待解决。一是双转移涉及多方利益，从各自立场出发，存在问题不少。对转出方而言，产业转出后，腾出空间，须及时填充，否则很容易造成“空心化”，产生土地、设备闲置等现象，出现新的浪费。对转入方，为了建设产业园区，必须有相当投入，难免增加财政负担、利息和债务风险。虽然省政府大力支持园区建设，但财力毕竟有限，大部分仍须地方政府筹措。另外，转入的多为劳动密集型产业，多少带来环境污染问题，由此带来经济效益可能被环境治理扺销。又有不少人消极地吸取环境污染经验教训，对转入有污染产业难免有顾虑，甚至扺触情绪，这都增加了产业转移的困难。二是广东劳动者素质偏低，比不上江苏、浙江、上海劳动者素质。广东城乡从业人员初中以下文化水平的占全员的74%，未经任何职业培训的占全员75.3%。特别是劳动力有82.3%为初中以下水平，84%人未经职业培训。这是全省梗概，在珠三角以外，这些比例可能更高。以这样劳动者素质来应对双转移带来企业的生产和经营，会有很多不适应地方。

　　四、对策建议

　　1.建立双转移的矛盾观。双转移的主要矛盾是：双转移对提高生产发展水平的要求与满足这些要求和条件之间的矛盾。这个矛盾即为转出方与转入方的结合点。解决这个矛盾，应为双转移工作的核心和关键，也是达到区域协调发展的有力举措。双转移不是简单的位移，也不重在扶贫，而在于提高产业和劳动力发展水平，这个要求必须在一定条件下才能达到。为此，应建立双转移的矛盾观。这个矛盾又具体可表现为：一是双转移部门之间矛盾（条条之间矛盾）；二是双转移部门与地区之间矛盾（条块之间矛盾）；三是双转移地区与地区之间矛盾（块块之间矛盾）。认识与解决这些矛盾，预测矛盾各方的转化，采取相应对策和措施，应成为省和地方各级政府、有关部门实施双转移工作的重心，也是评价其成败得失的标志。

　　2.针对双转移上述矛盾，应采取招标方式建立转出方和转入方的契约关系和空间关系。基于此，双转移最终应按市场经济规律进行。但在目前市场经济发育尚未完全、未成熟的状况下，政府仍要发挥行政引导作用，待条件成熟再淡化乃至退出这部分职能。

　　3.广东目前划分四个区域，在很大程度上仅停留在认识意义上，除了珠三角，其他三大块还不是真正意义的经济区，宜利用双转移机遇，结合《珠江三角洲地区改革发展规则纲要》的实施，将这三大块发展为各具特色的经济区，形成广东新的区域经济格局。

　　4.应从经济全球化和空间一体化大战略、大视野来看待广东双转移，在珠三角、环珠、泛珠内双转移之同时，应充分利用世界产业向亚太地区转移机会，积极创造条件，将这股热流引入广东各地。为此，应积极发挥广东2000万华侨华人、港澳台同胞的潜力，为双转移服务。

　　5.基于本省劳动力素质偏低现状，应大力开展职业技术培训，特别注意提高东西两翼、山区和外来工劳动技能和人文精神，使之成为合格的新型劳动者，不仅适应本省双转移，也能应对世界产业向本省转移。

　　6.针对目前大学毕业生就业难现状，应利用双转移机会，鼓励和吸收他们到转移产业园区工作或作为人才贮备，并给予各方面优惠政策，使之成为这些园区的一支骨干力量。

　　执笔：司徒尚纪（广东省人民政府参事、中山大学教授）

　　广东省政府参事室（文史馆）专题调研组（本文系国际金融危机的发展趋势及对策研究专题之二）
　　2009年8月5日