一、强化多办、办好工读学校的理念

　　诚如一部分人所言，工读学校确实有一些缺点：在孩子人生中留有“标签”，让学生在相对隔离的环境中接受强制教育等。为此，主张取消工读学校的人认为，要么采取国外的强制社区服务措施（即社区警察、专职社会工作者到学校，对有轻微犯罪行为的未成年学生开展心理辅导及相关矫治，根据其犯罪程度，警方有权要求学生进行强制社区服务，包括到老人院打扫卫生、在社区做义工服务等），要么将对偏差生的矫治融入普通教育之中。

　　这些措施固然可以采纳施行，但不能因此否定工读教育。理由是：（1）工读学校的存在源于社会需求，符合我国实际。多年实践证实，工读学校是对“问题孩子”进行心理辅导和行为矫正的较好场所，工读教育是预防“问题孩子”违法犯罪、教育和挽救他们的较好方式。（2）全方位、多元化的教育方式是明智的抉择。工读教育是需要综合治理的系统工程。摒弃工读教育，放弃了具有中国特色的教育方式，是不妥当的。（3）境外的司法实践经验必须适合中国土壤，引入必须经过实证分析。有的在我国已推行，如聘请辖区派出所干警为兼职法制副校长，在学校开展法制教育及个案辅导；如设立“校园警务室”，社区民警定点到学校，协助管理和维护校园内外治安等。有的由于我国相关配套机制尚不完善，目前引进尚不成熟，如强制社区服务等。有的尚待实践证明，如强制社区服务措施的效果在境外是否很好？引入我国是否就一定比工读教育效果好？（4）普通教育受环境、手段、力量、专业等限制，无法容纳和消化这些“问题孩子”，混合教育也是不适宜的。让“问题少年”接受专门的矫正教育对他们的成长大有裨益，同时也有利于维护教学秩序、生活秩序的正常运转。

　　建议：应当坚定不移地确立多办和办好工读学校的理念。工读学校至少可以起到填补漏洞和补强薄弱的作用，有人管理总比没人管理好。因而，工读学校完全有继续存在和进一步发展的必要。广东省经济高速发展，问题青少年的矫正工作却未能同步，多办和办好工读学校是必要和可行的。

　　二、制定更明晰更具体的法律法规

　　1.制定独立的工读教育法规

　　1999年的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（以下简称《预防未成年人犯罪法》）第35、36条；2007年1月1日起施行的《广东省预防未成年人犯罪条例》（以下简称《预防未成年人犯罪条例》）第31、32、33条；《中华人民共和国义务教育法实施细则》（以下简称《义务教育法实施细则》）第6条等法律法规，对工读学校作了详略不一的规定，但比较分散，且有所冲突。

　　建议：单独立法，全面地、系统地、统一地规定工读学校的相关问题，明确各级政府的责任和职能，提高其地位和作用。

　　2.急需出台配套的实施细则

　　目前的法律法规存在内容含混、操作性差的问题。我省的《预防未成年人犯罪条例》对工读学校的规定有创新，却没有配套的下位法规。一些地区相继出台适宜工读学校发展的地方性政策、法规，可供参考。1997年，上海市青少年保护委员会、教委、公安局联合下发《关于加强上海市工读学校管理和建设的意见》，形成社会各界积极支持工读教育的新格局。2002年，北京市教委为了贯彻落实2000年《中共中央办公厅国务院办公厅关于适应新形势进一步加强和改进中小学德育工作的意见》精神，制定了更加切合本地区实际的《北京市工读教育暂行规定》。2004年，长沙市人民政府办公厅出台了《关于办好我市工读学校的几点意见》，为复办的长沙市工读学校的发展，奠定了良好的基础。国家教育主管部门应专门召开全国工读教育的工作会议和表彰大会。

　　建议：尽快出台有关工读学校的实施细则。没有具体的实施细则，再好的法律法规也是一纸空文。

　　3.明确工读学校的性质

　　《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）第19条对特殊教育学校（班）的对象只规定了残疾儿童、少年；第20条规定“县级以上地方人民政府根据需要，为具有预防未成年人犯罪法规定的严重不良行为的适龄少年设置专门的学校实施义务教育”。这比修订前有了较大进步。但是，由于这两条文是并列的，同时《义务教育法实施细则》第6条也只规定，工读学校属于承担实施义务教育任务的学校之一。这就意味着工读学校不属于特殊教育的学校，至少是没有明确规定工读学校属于特殊教育学校。对此，我省《预防未成年人犯罪条例》第31条有了突破性的规定：“地级以上市人民政府应当设置工读学校，对有不良行为和严重不良行为的未成年人实施特殊教育，矫正其行为。地级以上市人民政府应当加强对工读学校的建设和管理。教育行政部门应当把工读学校教育纳入义务教育体系。”我们认为，我省的规定要好些。生理身体上的残障固然应当关注和关怀，但心理品德上的残障同样也应当关注与关怀。1994年6月，在西班牙召开了世界特殊教育大会，大会通过的《萨拉曼卡宣言》将特殊教育对象范围扩大至有品德缺陷的不良少年儿童。不少国家都遵照该宣言，立法作了相应的规定。我省《预防未成年人犯罪条例》第31条的规定，与国际接轨。

　　建议：一是报请全国人大常委会修改《义务教育法》时，将工读学校明确规定为特殊教育学校，是普通义务教育体系的特殊形式。二是我省要制定相应的实施细则。

　　4.确定教育对象的标准

　　《预防未成年人犯罪法》规定：工读学校教育对象是严重不良行为的未成年人；《预防未成年人犯罪条例》则规定，工读学校教育对象是有不良行为和严重不良行为的未成年人。

　　存在的问题：一是国家与省的规定不太一致，我省将有不良行为的未成年人也规定为教育对象。哪个不太合适？是否需要统一？二是《预防未成年人犯罪法》中第9种不良行为即“其他严重违背社会公德的不良行为”和第9种严重不良行为即“其他严重危害社会的行为”，这两个“其他”的具体内容是否需要明确？三是是否需要从质与量的结合上明确“不良行为”和“严重不良行为”的标准。例如，是否需要从宏观上定性，规定一个内涵定义？大多数行为没有数量限制，那么是否需要作量的规定？少数有量的规定的，是否需要解释？如什么是“多次”？四是未成年人是指未满18周岁的公民，那么进入工读学校的年龄下限是否应当明确？

　　5.细化接收教育对象的程序

　　其一，具体程序应当细化、具体。既要防止滥用，有意或无意地将无辜者误送误收，侵犯人权；也要防止遗漏，有意或无意地对适合者不送不收或者拒送拒收，贻误前程。其二，目前送“问题孩子”到工读学校强调自愿，是否能够实行自愿为主、强制为辅的原则？即在严格限制的条件下，在少数情况下也可以强制送交或者强制管理。

　　6.统一主要课程的设置和质量评估体系

　　统一主要课程的设置和质量评估体系是必要的，这有利于提高教育质量，保证全国工读学校能够科学地、规范地、健康地发展，培养教育适应社会发展要求的合格的学生。

　　三、政府的关注与投入

　　1.兴办工读学校是政府行为

　　工读学校强制教育的特殊性，决定着兴办工读学校是政府行为。这样，一方面要求政府应当高度关注，另一方面需要政府加大投入。所谓投入，主要是指财政投入，也包括政策投入和措施投入。特殊教育、特殊学校，应当有特殊的政策、特殊的措施。只有这样，才能改变工读学校社会地位低下，学校数量偏少、招生严重不足、教师待遇比较低的不平衡、不稳定、不发展的局面。

　　2.财政倾斜

　　工读学校非赢利的特殊性，决定着经费来源是国家财政。我国对教育的投入本身就不足，对工读学校的投入就更少，我省亦然。对工读学校的特殊义务教育，应当财政倾斜，以解决工读学校场地校舍较差、办公经费不足、教师待遇偏低等问题。1999年开始的上海工读教育的达标工程，使13所工读学校改建或维修了校舍，硬件及软件建设全部达到现代化办学的标准。北京等地和深圳市的工读学校也先后得到政府投资，从根本上改善了办学条件。这些都值得我省借鉴。

　　3.师资力量

　　师资是发展教育事业的关键。工读学校的特殊性，要求特殊的师资队伍，要求给予特殊的待遇。只有这样，才能吸引人才和留住人才，才能形成一支事业心强，教育管理能力强，教学艺术高、高素质的工读学校师资力量。广州市新穗学校的特殊教育工作补贴问题，由于历史原因经历了由高到低的历程，影响了教师队伍的稳定。

　　建议：一是结合工读学校实际，制定专业发展与考核评价的具体标准、职称评定要有政策倾斜。二是实施专业培训计划，使工读学校教师享受职业培训待遇，提高他们的质素。三是提高工读学校教师的工资和福利，使之高于普通教育学校。

　　4.领导职数和师生比例

　　编制不能满足实际需要、师资配备不尽合理，也是影响工读学校发展的因素。以新穗学校为例：现任领导是2人，职数偏少，建议至少配备3人，以应对各项事务；师生比例为1∶4，教师数量嫌少，建议以1∶3为宜。

　　四、扩建和增设工读学校

　　目前，我国未成年人犯罪总数已占全国刑事犯罪总数的七成，其中十五六岁少年犯罪又占未成年人犯罪总数的七成，未成年人违法犯罪的絶对数与比例数仍然不断增长。但是，我国的工读学校，却从20多年前的150所萎缩到现在的70所左右，其中广东才两所（广州新穗学校和深圳育新学校）。这一升一降，一多一少，令人堪忧。

　　1．扩建现有的工读学校

　　创建于1997年12月的广州市新穗学校，在我省乃至全国具有良好的社会影响，受到社会各界的肯定和赞誉。目前，广州市需要进入工读学校接受特殊教育的“问题孩子”有3000多名，但新穗学校只能容纳约100名。场地有限、招生规模有限，供需矛盾非常突出，远远无法满足社会需要。市委市府及相关部门很重视，立项扩建，于2007年4月完成征地工作，待有关部门审批手续完毕后即可动工。由于审批手续复杂繁多，进展较慢。

　　建议：特事特办，特事快办，加快审批速度。

　　2．增设新的工读学校

　　随着未成年人违法犯罪率的不断上升，社会对工读学校的需求也越来越大。扩建后的新穗学校也只有480个学位，远远不能适应社会需要。根据《预防青少年犯罪条例》规定，“地级以上市人民政府应当设置工读学校”。目前只有广州市、深圳市各设立一所工读学校，远未达标。一些家长只能把孩子送到附近省份的工读学校就读。可见，增设新的工读学校，是现实的需求，也是法规的要求。

　　建议：广州市增设一二个工读学校。主要地级以上市分期分批地成立工读学校。

　　五、加强科学研究，推动工读学校向科学化、规范化方向发展

　　随着国家社会经济建设的飞速发展，对工读学校的要求越来越高。为此，应当加强调查研究、理论探讨，推动工读学校向科学化、规范化方向发展，彰显以人为本、和谐科学的现代教育理念。例如，为了对工读学生进行有效的矫治，要求实行寄宿制的强制教育。但是，寄宿费高，是监护人不愿送、无钱送的原因之一。如果实行免费或者半费寄宿，推行半工半读、工学结合，生源一定会增加。但是其正当性、合法性、必要性、可行性等，都需要深入调查、科学论证，集思广义。

 　　（王仲兴）
　　2009年1月9日