要建立新的国有资产管理体制应该包括两个方面的内容，一个是国有资产的所有制形式，另一个是国有资产的管理模式。其中的国有资产经营公司是一个新生的和比较主要的角色。如何构建国有资产管理体制?能否由中央所有转变为分级所有或地方所有?我提出以下意见：

　　一、国有资产所有制形式

　　我国目前的国有资产所有制形式是中央所有，分级管理，这种所有制形式将所有权与管理权人为割裂为两个部分，产生了不少问题。常出现这种情况：对于某个国有企业，地方政府已谈妥了价格，准备把它卖掉，而由于中央部委所有者不同意而告吹。我国国有资产数量众多，各地区、各行业的状况千差万别，由中央一家所有来行使所有者职能实在是不够合理的，也是难以实现的。

　　比较合理与恰当的方式是建立分级所有或者中央委托地方所有的国有资产所有制形式。划分原则是：出自于中央行政投资形成的国有资产，为中央政府所有；由省、市、县等各级政府投资形成的国有资产，为省、市、县等各级政府所有。每一级政府对于其所拥有的国有资产具有完整的所有权，包括收益、处置等各项权利。国有资产分级所有，也是目前世界各国普遍的做法。

　　国有资产分级所有具有不少的好处，首先是它改变了国有资产所有权的割裂状态，有助于实现责、权、利关系的对等，从而大大提高其运营效率，产生更高的效益。其次是地方政府获得了这些国有资产的完整所有权，有利于调动地方的积极性，更好地根据实际情况因地制宜地进行国有资产的经营和管理，从而取得理想的效益；再次是国有资产分级所有有助于明晰产权，塑造市场多元产权主体，也符合现代企业制度要求。应该看到，在中央政府一家所有的模式下，中央政府还经常对国有资产进行无偿划拨，它会直接造成对产权的侵害和不尊重，也会造成国有资产所有者缺位元和吃大锅饭的情况，而国有资产实行分级所有，将有望会解决这种状况。

　　二、国有资产管理模式由三个层级来构建

　　从我国国有资产管理模式改革的实践来看，各地都在积极探索新的国有资产管理模式，上海、深圳和山西晋中地区等都进行了一系列大胆创新试验，并取得一定成效，据此并参考外国管理国有资产的先进经验，我们的国有资产管理模式大致是建立三个层级的国有资产管理机制。

　　第一层级，它是代行所有者权利的专职机构，这样一个机构，可以放在人大或政府，也可以作独立的非政府的法定机构。从我国的实践来看，多数是由政府成立“国有资产管理委员会”，由本级政府的最高行政领导兼任主任。因此，尽管从法理上来说这一专职机构作为非政府法定机构可能更为合理，但其可行的办法还是将其设在政府之下，国有资产管理委员会的主要职责是贯彻执行国有资产管理方面的法律法规，制订具有导向性的政策，确定其下一层级——国有资产经营公司的经营目标，并对其制订完善的考核奖惩制度，依法确定并监督国有资产经营公司的领导人等。


　　第二层级，它是国有资产经营公司，国有资产管理委员会依法将管理国有企业的权利委托给国有资产经营公司，国有资产经营公司接受相应的国资委的领导，完成与之签订的各项契约。国有资产经营公司依据其在各企业中的国有股份行使法人财产权利，对拥有的国有资产进行经营运行。应该注意的是，市场经济体制下，国有资产经营公司对于国有企业的经营一般不靠行政命令，而是直接受公司法和民法约束。

　　第三层级，它是国有资产参与企业，包括国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业。国有资产参与企业与国有资产经营公司之间存在着产权关系，它接受国有资产经营公司对自己行使股东权利，但不接受其行政命令，因而在这里，政企不分的状况可藉此得以解决。

　　三、国有资产经营公司的职能

　　在国有资产管理三个层级中，国有资产经营公司处于极其重要的地位，政府对于国有资产的经营运作及有关目标的实现，都有赖于国有资产经营公司的高效率的运作，一般来说，国有资产经营公司包括五个方面的职能：

　　第一，国有资产是某些行业和企业的退出。我国国有资产，特别是企业形式的国有资产从深化改革来看是应该退出的，而退出工作主要是通过国有资产经营公司来进行，通过企业拍卖股权转让等形式，使国有资产从某些行业和企业退出。

　　第二，国有资产进入某些产业。由于风险较大，投资回收期长，或存在外部效应，民营经济不大愿意投资，但这些产业的投资又对国民经济长期发展有重要作用，如一些高科技导向性产业和科技园区建设等，这些都要国有资产经营公司审时度势适时进入。

　　第三，为经营城市服务。城市是社会经济发展的基本载体，城市本身就是一个庞大的公共产品。改进城市基础设施和文化教育等条件、改善人民的居住、工作环境，可以使城市这个公共产品深化升值。众多的国有资产经营公司掌握了城市大量的公共资源，因此，它在为经营城市服务方面具有义不容辞的责任。

　　第四，为企业改制服务。目前我国国有企业管理基本上仍然是一种多头管理的状态，如计画管投资，财政部门管理资产，组织部门管人事，经管委管监督等，在这样的管理体制下，企业内部难以建立起规范的现代企业制度。而国有资产经营公司建立后，政府对国有企业一切控制权力都转交给它，以往的一切机构都应逐步取消，这样就能实现人权、事权和财权的统一。在此基础上，国有资产经营公司对于国有企业的管理权利通过资产和产权纽带来进行，更有利于企业建立科学规范的现代企业制度。

　　第五，促进国有企业的资产保值增值。在市场经济下，国有企业是一个自主经营、自负盈亏、具有法人地位的经济实体，要在市场竞争中生存发展，就要技术创新、产品创新与适合市场需求，这就要不断的增值才能办到。国有资产经营公司应该在产品创新、技术创新、人才资源及市场讯息等方面给予国有企业良好的服务。除此之外，国有资产经营公司还要通过对国有企业的监控，如通过制度监控，而为国有企业设计责权利相一致的企业内部管理制；战略监控，即为国有企业选择正确的发展战略；董事监控，即经营公司依其股权向所属企业派出产权代表行使所有者权利；财务监控，即对其所有国有企业进行帐目稽查和查处各种欺诈贪行为，通过服务与监控使其能沿着宏观战略目标进行良好的运转，使其企业资产在保值的基础上不断地增值。

　　　　　　　　　　　　　　　　　（2003年3月）