“一国两制”作为国家战略和政策，是先于法律形态出现的，但其具体实施则需要藉助法律技术。无论是《中英联合声明》还是《中葡联合声明》，均承诺制定一部“基本法”对有关“一国两制”的政策方针予以法律转化。以法律形式固化政策方针，以法治程序保障自治权利和自由权利，是“一国两制”法治精神的显着体现。其中，香港基本法是“一国两制”的第一个法律结晶，也是最具原创性和典范性的制度成果。邓小平先生曾在该法通过前夕高度肯定其“历史意义”和“国际意义”邓小平：“香港基本法具有历史意义和国际意义”，《邓小平文选》，北京：人民出版社1993年版，第352页。。

　　香港基本法以授权方式建立了香港特别行政区及其高度自治宪制架构，并在香港回归25年的时间里基本保障了香港的繁荣稳定。尽管香港基本法在落实中央全面管治权、维护国家安全和选举安全以及防范外部势力干预方面存在一定的“留白”和空隙，但仍然属于香港“一国两制”最主要的宪制性法律，并与宪法共同构成香港特区完整的宪制秩序。回归以来，全国人大常委会依法以释法或决定形式李晓兵、何天文：“论全国人大释法对香港宪制秩序的维护和塑造——基于第五次全国人大释法的思考”，江汉大学学报（社会科学版）2018年第3期。解决香港基本法实施中的宪制问题，香港国安法和新选举法也是以纳入基本法附件三或修订基本法附件一、附件二的方式进行制度更新，从法律体系解释的层面可视为对香港基本法秩序的规范扩展。香港基本法对澳门基本法的制定、完善以及未来的台湾方案的法律化，有着直接的启发和示范意义。

　　一、香港基本法的原意结构：实用与理想的平衡

　　理解香港基本法，必须放在1949年建国以来的国家现代化战略框架中，否则很可能“只见树木，不见森林”，因历史知识与宪制高度的局限而误解了这一部法律所从属的真正宪制逻辑与国家理性。香港基本法是“一国两制”的具体法律化，这是习以为常的解释语言，但这句话到底是什么意思呢？从宪法理论上看，尤其是藉助施米特的政治宪法框架关于施米特在此处的概念区分，参见【德】卡尔·施米特：《宪法学说》，刘锋译，上海：上海人民出版社2005年版，第一章“絶对的宪法概念”（constitution）和第二章“相对的宪法概念”（constitutionallaw）。，我们可以更加清晰地看出“一国两制”与基本法的正确关系：“一国两制”是作为政治统一体的中国的存在方式之一，是絶对宪法和根本法意义上的宪制原则（constitution），而基本法是具体的宪法律或曰“宪制性法律”（constitutionallaw），是将“一国两制”原则予以具体制度化的法律载体。因此，“一国两制”在宪制秩序上比基本法更高，其宪制意义在于：其一，基本法并未穷尽“一国两制”的全部宪制价值与内涵，在基本法上无清晰答案的问题可以在中国宪法秩序内依据“一国两制”的宪制原理予以解释、补充甚至创造“一地两检”决定就是这样的制度范例，有关法律争议的分析，参见周晋、曹伊清：“浅析香港‘一地两检’司法复核案”，《深圳信息职业技术学院学报》2019年第2期；李晓兵：“‘一地两检’为港高铁时代提供法律支撑”，法制日报2018年9月29日。；其二，“一国两制”除了香港，还有澳门和台湾的适用性，三者都是对这一宪制原则的具体法律化，这些共享同一原则而在制度上分殊存在的宪制实验，是中国制度现代化的关键一环，也是中国学习、参与进而塑造新世界秩序的必要经验储备。

　　始终依托“一国两制”与中国宪法整体秩序来理解香港基本法，是确保香港基本法全面准确实施的前提和基础。那么，建国以来，我们为什么会形成“一国两制”的宪制原则并在此基础上制定出基本法呢？这是根源于新中国以“现代化”为中心的国家理性。在中国宪法序言中，革命立宪的合法性叙事始终与国家的“富强”追求紧密相关，“富强宪法”是新中国宪法的真实胎记。有宪法学者提出“从富强到自由”是中国宪法的演变趋势，但“富强”是一个长期的现代化过程，“民族复兴”的美好生活逻辑依然在强化这一内涵。落后就要捱打，富强纔可立国，这是整个中国近现代史的最主要教诲，也是中国宪法秩序的内在理性精神。“富强”并不排斥“自由”，共产党领导革命就是领导人民追求自由，但在中国宪法秩序内，“自由”首先不是个体化与分权式的自由，而是集体本位的积极自由，是公民紧密联系于国家并贡献国家的自由，而个体自由则是在国家富强与公民理性成熟基础上的进一步价值兑现。

　　1949年的建国处境及“富强宪法”逻辑，决定了中国对港澳台的基本政策方针是一种实用主义和理想主义的有机结合形态：其一，从实用主义层面，中央不受制于简单的民族主义与爱国主义激情压力，对港澳实行“长期打算、充分利用”的维持现状政策，保留新中国对外（尤其对英国）的外交与外贸通道，对台湾则通过“密使外交”及和平统一的政策设计，形成了具有“一国两制”早期框架形貌的“一纲四目”；其二，从理想主义层面，中国对冷战体系始终抱有价值与政治上的怀疑，始终在探索一种独立自主的外交政策道路和世界体系架构，而在邓小平时代则明确以和平与发展的方式寻求与西方资本主义世界和解、竞争及共同发展。1980年代初，中央提出解决港澳问题的“十二条方针”以及在八二宪法中写入“特别行政区条款”（第31条），已经为“一国两制”的制度化奠定了基本的政策与宪制基础，中英、中葡谈判只是对中国既定框架的确认与补充。解决香港问题，英国没有创造性的方案，无非是拖延、恐吓与讨价还价，但也在实力局限下保留合作空间，正是中国主动提出的具有创造性的“一国两制”政策框架及制定具体基本法的法治承诺，打破了政治僵局，为和平谈判提供了共识之道。正是在这个意义上，邓小平在香港基本法通过之际自豪地宣称这部法律具有“历史意义”和“国际意义”及“创造性”。

　　基本法的实用主义性格源自“一国两制”政策本身。“一国两制”的现代化国家理性可以具体解析为：国家对地方的高度自治授权与地方对国家的持续贡献的理性结合。如果不是“现代化”及“全球化”的改革正当性确立在先，“一国两制”即便有战略构想，也难有用武之地。为了这一实用性目标，立法者发挥了史无前例的政治气魄和立法智慧，制定了香港基本法：其一，立法过程的长周期性、民主参与性和专家理性，在整个改革开放时代创造了中国立法史的一个奇迹，确保了这部法律对国家与地方的精确适用性，这对于社会主义中国在政治及法律技术上是一个不简单的挑战和突破；其二，香港基本法以追求现代化的强烈国家理性而在规范上相对偏离了主权国家宪制的严谨权力架构，以超出一般地方单位自治权力的国家授权方式最大限度保留香港的既有制度及香港与国际社会的全部优势联系，将香港确认性建构为中国主权秩序下“最现代化”和“最国际化”的大都市，并以香港平台与香港标准作为中国现代化模仿学习的重要对象。当然，香港基本法的制定自然携带了对台湾问题解决的示范性任务。

　　完整理解基本法的原意，必须从现代化的国家理性出发，也必须兼顾香港既有制度的西方化属性，在完整的“一国两制”框架内寻求平衡性答案。对原意的寻求是为了更好理解基本法秩序，而不是简单地追求一种国家主义权威建构。缺位的国家权威必须建构，但香港的高度自治不可受损，原意论是真正“一国两制”的全面准确理解，是中央和香港都需要重温和遵守的宪制共识。对“一国两制”的准确理解确实需要大局观，中央涉港论述通常具有引领性和启发性，参见刘兆佳：“在国家龢民族的大局中理解和实践‘一国两制’”，《港澳研究》2017年第4期。

　　二、香港基本法的规范体系：主权与自治的平衡

　　作为承载“一国两制”规范使命、建构香港特别行政区宪制秩序的一部宪制性法律，香港基本法有着独特的规范体系，需要我们从法理和法律规范结构的角度加以准确认知。香港基本法的规范体系分为三个层次：其一，中央权力规范；其二，自治权力规范；其三，自由权利的保障规范。同时，香港基本法的规范体系得到了香港国安法的有效补充和扩展。

　　第一，中央权力规范。香港基本法是“一国两制”的法律化，因此必须同时规定中央权力和自治权力。在中央权力部分，又区分为三种权能：其一，中央的直接管治权，包括国防、外交、国家安全等事项；其二，中央的授权权力及调整权，即香港自治权来自中央授权，自治权范围调整也由中央决定，不存在香港的“剩余权力”或“次主权”；其三，中央对香港所有自治权的监督权，即对于所有授予出去的自治权，中央均可设立机构、建章立制进行法律上的规范性监督夏正林、王胜坤：“中央对香港特别行政区监督权若干问题研究”，《国家行政学院学报》2017年第3期。。中央权力规范，在法理上取决于中央的主权地位，在治权意义上落实于中央的“全面管治权”。香港基本法在序言、总则、中央与特区关系、政治体制以及附件部分规定了中央权力的具体规范。2014年治港白皮书提出“全面管治权”概念，系统激活了中央权力的制度化进程，而2019年十九届四中全会提出建立健全“一国两制”制度体系则实质性展开了中央权力的制度化进程，香港国安法与新选举法就是典型的中央权力行使实践。从中央权权力的行使过程来看，既往较为偏重人大释法权和人大决定权，近些年开始向人大立法权转向，治港的“法治组合拳”出现了多样化、精准化和体系化转型。

　　第二，自治权力规范。“一国两制”下的香港实行高度自治的制度，香港特区依据基本法授权享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，以及享有与香港国际地位相称的对外缔约与交往权力。基本法在政治体制部分集中规定了香港的自治权力规范，建构了以行政长官为核心的行政主导体制。香港立法会秋红：“香港立法会诞生简述”，《政治学研究》1996年第4期。是香港特区的立法机关，依法具有制定本地法律和监督特区政府的宪制性功能。香港法院依法独立行使司法权，保留普通法传统，在香港自治架构中具有较为凸显的宪制性地位对香港司法权的内在批判分析，参见烈显伦：《香港司法的未来》，田飞龙译，香港：商务印书馆2022年版。。行政长官具有双重代表性，既是香港特区的代表，也是香港特区政府的代表，并同时对香港负责和对中央负责，是香港自治权力体系的关键枢纽，但其宪制性功能在香港本地政治生态中长期遭受压制和削弱，一定程度上导致香港“一国两制”的观念疏离、自治低能和政治激进化。

　　第三，自由权利的保障规范。作为宪制性文件，权利规范及其保障体系是重点。基本法上的权利规范集中于第三章“居民的基本权利和义务”，其中详细列举了香港居民享有的各种自由权利，而义务规范则相对薄弱和稀少有关香港基本法上居民权利与义务的分析，参见国务院发展研究中心港澳研究所：《香港基本法读本》，香港：商务印书馆2009年版，第80-92页。。在香港司法实践中，基本法的权利规范还受到《香港人权法案条例》李昌道：“香港‘人权法’评析”，《政治与法律》1995年第4期；陈弘毅：“公法与国际人权法的互动:香港特别行政区的个案”，《中外法学》2011年第1期。的有力补充，并得到普通法适用地区甚至欧洲人权法院有关人权判例及其法理的影响乃至于支配烈显伦大法官对此持批评立场，参见烈显伦：“是时候紧急改革了”，明报（香港）2020年9月3日。。香港基本法规定及保障的高度自治和自由的权利，体现了该法在基本人权与法治价值上的进步性，但也在一定程度上导致香港社会的本土主义、民粹主义的激进化发展以及外部干预势力的强势介入和破坏，从而造成与国家主权、安全与发展利益的规范失衡甚至直接冲突。香港司法在裁判取向上出现了对权利本位与抗争者身份的过度依赖与保护，存在对司法复核权（违宪审查权）关于香港司法复核权的讨论，参见邵善波：“成文宪法对香港司法体制的规制及香港司法改革问题”，《港澳研究》2020年第4期；王书成：“司法谦抑主义与香港违宪审查权——以‘一国两制’为中心”，《政治与法律》2011年第5期。的僭越和滥用，从而造成对国家安全与公共秩序利益的忽视和扭曲。而基本法规定的过多权利和过少义务比如参军义务的缺失，参见邹平学、冯泽华：“新时代港澳青年服兵役的统战价值研究”，《统一战线学研究》2018年第2期。，也不利于塑造香港居民的国家认同参见夏瑛：“港澳青年的国家认同:趋势、现状和成因”，《当代港澳研究》2019年第2期。和健康的公民伦理。这些法治价值和具体司法的偏差在香港国安法引入后已有逐步、定向、可持续的检讨和改进强世功：“‘想象’与‘现实’——在‘一国两制’和基本法的完整世界中理解香港特区国安立法”，《港澳研究》2020年第4期。。

　　香港基本法建立的是一种基于中央授权的高度自治宪制模式，中央的全面管治权和特区高度自治权各有其规范地位和角色，而中央始终是“一国两制”的基础立法者和最终责任人。香港回归以来，基本法确立的上述规范体系在实际运行中有所偏差和扭曲，甚至在非法占中和修例风波中遭受底线挑战。但随着中央在“全面管治权”法理上的正本清源以及在“一国两制”制度体系上引入香港国安法和新选举法，不仅“一国两制”范畴中国家的主权、安全与发展利益得到了强有力的制度保护，香港自身的繁荣稳定以及香港民主法治的价值平衡与制度协调性也都得到了结构性的改良。

　　2021年9月27日，香港特区政府发布香港回归以来的首份《香港营商环境报告》，从具体数据、事实、法理和法律规范体系的综合层面证明瞭香港“一国两制”与基本法经受了内外多重挑战，继续保持并适度优化了自身的法治优势田飞龙：“法治是香港营商环境优化的关键”，光明日报2021年9月29日。。在《香港营商环境报告》中，香港特区政府总结了香港的三层优势体系：其一，固有优势，包含香港既往已有的若干核心优势，这些优势在回归以来有一些变化调整，但基本面仍然是强健和可信赖的，具体包括“一国两制”地位、自由港政策、国际化城市、安全优质和城乡交融的大都会生活环境、金融系统的稳健性和自由度、广泛参与国际经贸组织、完备的基础设施与数码设施以及丰富的人才资源；其二，法治优势，这是营商环境评价的核心指标，香港的具体优势在于优良而稳健的法律体系、举世公认的法治和司法独立以及国际化的争端解决机制，这些完备的法治机制是香港的核心竞争力所在；其三，发展优势，即背靠祖国、面向世界的新全球化空间，香港在其中继续发挥独特桥梁与纽带作用，其叠加的优势发展方向包括国际金融中心、国际贸易与航空航运中心、国际创新科技中心与区域知识产权贸易中心、亚太区国际法律与争端解决服务中心以及中外文化艺术交流中心，这些发展优势是香港基础条件与国家战略及政策相结合的产物，充分体现了“一国两制”的战略大容量、包容性和创新能力。

　　香港基本法与上述优势层次和要素继续保持相适应的基本规范状态，并在“一国两制”新阶段有进一步的动态互动和扩展。


　　作者系北京航空航天大学高研院/法学院副教授，全国港澳研究会理事，海峡两岸关系法学研究会理事，法学博士。