当前，对中国南海政策的研究，以“南海问题”、“南海困境”、“南海维权”、“南海安全”为研究主题的居多，而直接提出以南海“维权与维稳”为主题的研究并不多，这反映出学界对中国南海政策研究要么将维权与维稳问题不做辨析笼统地归到“南海政策”中去，要么单一着重论述“南海维权”或“南海维稳”问题，对二者概念做出界定和辨析的研究甚少。虽然也有研究直接分析了中国南海维权与维稳既矛盾又统一的关系，但不足的是对南海维权与南海维稳的内涵分析较少。本文从南海维权、南海维稳、南海政策目标三个方面系统阐述中国南海政策的重要内涵，在丰富南海问题研究的同时，也使中国南海政策更为具象化、直观化。

　　一、中国南海维权的内涵与外延

　　作为一个主权独立，且对海洋空间与能源资源需求程度不断提升的发展中大国，中国需要捍卫国家主权和领土完整，保障国家发展空间和资源，维护自身的海洋主权和权益，包括维护领海主权、岛屿主权、海域司法管辖权、海洋资源开发权、海洋空间利用权、海洋污染管辖权、海洋科学研究权等。于宜法、王殿昌等：《中国海洋事业发展政策研究》，青岛：中国海洋大学出版社2008年版，第107页。从海洋权益的国际法来源角度看，中国南海维权的具体内容包括《联合国海洋法公约》所赋予的权益，以及国际法所赋予的历史性权利。

　　（一）维护国家主权和领土完整

　　海洋权益属于国家的主权范畴。从国际法的角度看，是指依据国际法、国际惯例及国内法在海洋上可以行使的不容侵犯的权利龢利益，是国家利益的重要组成部分。具体而言包括：（1）国家领土向海洋延伸形成的属于领土主权性质的权利和由此延伸或衍生的部分权利。（2）国家在领海享有和陆地领土性质相同的完全排他性的主权。（3）在毗连区享有领海主权延伸或衍生出来的安全、海关、财政、移民、卫生管治权。（4）在专属经济区和大陆架享有勘探、开发和管理自然资源的专属性主权权利，是仅次于主权的“准主权”，同时还享有对海洋污染、海洋科学研究、海上人工设施建设的管辖权。因此，海洋权益是国家在海洋上获得的属于领土主权性质的权利，以及由此延伸或衍生出来的部分权利和各种实际利益。薛桂芳：《蓝色的较量：维护我国海洋权益的大博弈》，北京：中国政法大学出版社2015年版，第7页。

　　海洋权益还具有海洋利益内涵，指国家在海洋上依法所获得的好处或实惠，是国家利益的重要组成部分。其主要有：（1）海洋政治利益。指维护国家主权和领土完整，包括对岛屿行使主权，以及对海关、财政、出入境和卫生等事项行使管治权等。（2）海洋经济利益。主要包括开发利用领海、专属经济区、大陆架、公海、国际海底和他国管辖海域的生物资源和非生物资源所获得的各项收益，包括开发利用海洋空间，发展海洋经济产业等。（3）海上安全利益。主要是使海洋成为国家安全的国防屏障，通过外交、军事手段，防止海上军事冲突。（4）海洋科学利益。主要是使海洋成为科学实验的基地，以获得对海洋自然规律的认识等。此外还有海洋文化利益等。海洋权益概念不仅具有深刻的法理意义，还具有极强的实践性。王志远：“维护我国的海洋权益”，《红旗文稿》2005年第20期。

　　我国是世界上最早开发利用海洋的国家之一，但由于历史上几百年之久的“闭关思想”影响，海洋意识比较澹薄。新中国成立以来，直到1992年2月25日，在第七届全国人大常委会第二十四次会议审议通过的《中华人民共和国领海及毗连区法》中，中国才首次以国家立法的形式提出“海洋权益”的法律概念。我国不仅有着960万平方公里的陆地面积，还有着300万平方公里的海域面积。领陆、陵水，领陆和陵水的底土，以及领陆、领水之上的领空，是国家领土的组成部分。领土完整是国家独立的重要标志，是国家政治安全和建立独立平等国际关系的基础。2017年，习近平主席在新年贺词中指出，“我们坚持和平发展，坚决捍卫领土主权和海洋权益”。中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于总体国家安全观论述摘编》，北京：中央文献出版社2018年版，第48页。将海洋权益和领土主权并列，充分说明瞭海洋权益的主权属性。

　　中国是历史上最早发现、命名、开发、经营和管辖南海的国家，这是无可争议、不可篡改的事实。诸多史地生学者从航海史、考古史、渔业发展史、海洋文化史等方面收集整理了中国是最早发现、开发和经营南海诸岛的历史，以确凿充分的历史事实和法理依据证实了中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权。阎根齐：《南海古代航海史》，北京：海洋出版社2016年版；范依然编着：《南海考古资料整理与述评》，北京：科学出版社2013年版；赵全鹏：《南海诸岛渔业史》，北京：海军出版社2019年版；司徒尚纪：《中国南海海洋文化》，广州：中山大学出版社2009年版；孙关龙、宋正海、刘长林主编：《中国历史上的南海与南海诸岛》，深圳：海天出版社2019年版。能证明从历史上中国最早发现、开发和经营的文献汗牛充栋，在此仅从几个视角进行举例，凡此种种，不一而足。二战前，虽然列强非法侵占我国南海岛礁，但我国从未承认列强对南海所侵占岛礁的主权所有，也没有放弃对南海领土的声索。1943年12月发表的《开罗宣言》明确宣布，中美英三大盟国进行此次战争的宗旨之一在使日本所窃取中国之领土，例如满洲、台湾、澎湖等，归还中国。1945年7月发表的《波茨坦公告》第8条规定，“开罗宣言之条件必将实施”。战后中国政府依国际条约收复南海诸岛并行使主权。中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国坚持通过谈判解决与菲律宾在南海的有关争议》，2016年6月8日。之后在南海周边国家历次非法侵占南海岛礁的过程中，中国政府从稳定周边的大局出发，持续通过声明、抗议、谴责、颁布国内相关海洋基本法、设立行政区等外交手段和立法行政措施宣示我国对南海群岛的主权。中国对南海岛礁的主权所有是有着充分的历史、国际法和实践依据的。中国政府从这一基本事实出发，始终如一，坚决捍卫对南沙群岛的主权及主权权利。

　　（二）维护《联合国海洋法公约》和国内海洋法下的合法海洋权益

　　1982年12月10日，《联合国海洋法公约》在牙买加开放签字。1994年11月16日，《联合国海洋法公约》正式生效，迄今已有包括中国在内的167个缔约方。如图2.1所示，《公约》划定了沿海国的领海、毗连区、专属经济区及大陆架的范围：每一国家有权确定其领海的宽度，直至从按照本公约确定的基线量起不超过十二海里的界限为止；毗连区从测算领海宽度的基线量起不得超过二十四海里；专属经济区从测算领海宽度的基线量起，不应超过二百海里；大陆架不应超过从领海宽度的基线量起三百五十海里。［斐济］萨切雅·南丹主编，吕文正译：《1982年联合国海洋法公约评注》，北京：海洋出版社2021年版，第5页、12页、19页、26页。自《公约》生效以来，越来越多的国家宣布自己的专属经济区和大陆架范围，而相邻及相向国家之间的海域重叠问题却没有得到解决。《公约》所规定的海域划分制度是在岛礁主权确定的基础上，在岛礁主权纠纷问题未得到充分解决的情况下，海域划界问题也是不能有效解决的。

　　图2.1沿海国家管辖海域图

　　图片来源：中国测绘学，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_7329341，2021-3-5.

　　一些南海周边国家因为国土面积狭小，对海洋的依赖程度大，因而具有更强烈的海洋意识，较早地宣布了领海、毗连区、专属经济区和大陆架范围，并通过国内立法的形式确定了下来。我国于1992年2月和1998年6月分别通过了《中华人民共和国领海及毗连区法》、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，正式以国内法的形式确立了《联合国海洋法公约》所赋予中国的合法权益，并对“航行自由”做出了明确规定。《中华人民共和国领海及毗连区法》规定，外国军用船舶进入我国领海范围内时需要经过我国政府批准，任何国际组织、外国的组织或者个人，在中华人民共和国领海内进行科学研究、海洋作业等活动，须经我国政府或有关主管部门批准；我国有权在毗连区内，为防止和惩处在其陆地领土、内水或领海内违反有关安全、海关、财政、卫生或者出入境管理的法律、法规的行为行使管制权。中国海洋年鉴编辑部编：《中国海洋年鉴（1991-1993）》，北京：海洋出版社1994年版，第45-46页。《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》规定，任何国际组织、外国的组织或者个人在我国专属经济区和大陆架进行开发、钻探、海洋科学研究或渔业活动的需要经过我国主管机关批准。中国海洋年鉴编辑部编：《中国海洋年鉴（1999-2000）》，北京：海洋出版社2001年版，第57-58页。

　　依法维护我国所享有的海洋权益、行使海洋权利是维护我国主权和领土完整的重要体现。

　　（三）维护中国在南海的历史性权利

　　20世纪三四十年代，西方列强肆意侵占我国南沙群岛，中华民国政府深知事态严重，认为很有必要出台中国南海疆域图。1947年12月，中华民国政府官方公布的南海区域地图上，正式划出了一条U形线。U形线西起永乐群岛以西，东至巴坦群岛以西，北至台湾岛以南，南至曾母暗沙，位置大约正好是中国南海诸岛与邻国海岸线之间的等距中线。有观点认为U形线的内涵有三：（1）代表线内南海诸岛的所有权。即在U形线内，中国对南海诸岛及其他地理构造享有主权，按照《联合国海洋法公约》对这些岛屿周边海域及其海床和底土分别享有主权、主权权利和管辖权；（2）代表着中国在线内的水域和大陆架对渔业、航行以及油气开发等其他海洋活动享有历史性权利；（3）具有未来与周边国家进行海洋划界时作为界限的剩余功能。高之国、贾兵兵：《论南海九段线的历史、地位和作用》，北京：海洋出版社2014年版，第48页。虽然我国政府历来没有明确U形线的法律地位，但一直主张在线内享有历史性权利。我国官方一直未说明U形线的法律性质，学者对此问题的观点也不尽相同。学界主要形成以下四种观点：（1）海上疆界线说。线内的岛屿及其附近海域归属中国，但不意味着线内的全部水域是中国的内水。线内海域的地位，可根据《联合国海洋法公约》的有关规定，为南海诸岛的岛礁划定其管辖范围。详见：赵理海：《海洋法问题研究》，北京：北京大学出版社1996年版，第38页。（2）岛屿归属线说。即U形线仅仅是线内岛屿主权的界线而非公约意义上的海域边界线。详见：李金明：“国内外有关南海断续线法律地位的研究述评”，《南洋问题研究》2011年第2期，第54-62页。（3）历史性水域线说。线内岛屿归属中国，线内水域则对中国具有特殊历史价值。根据国际法与国际先例的先占原则，中国拥有对线内岛屿的主权。就U形线内的历史性水域而言，可分为两个部分：第一部分是西沙与南沙群岛因其地理条件之特殊，可合法地使用直线基线，划成两三块“群岛水域”，中国人在其中享有主权；第二部分是在U形线内其他部分历史性水域，中国享有资源开发管理等优先权利。详见：傅崐成：《深入看南海问题——南海U疆界线与南海海域的三个层级》，国务院发展研究中心国际技术经济研究所主编：《南海问题专题资料之三：台湾学者及华人学者文章》，1996年6月，第1—10页。（4）历史性权利线说。即主张对线内岛屿享有主权及在线内享有历史性捕鱼权及传统的航行权等权利。详见：高圣惕、刘瑞阳：“中国南海的‘历史性所有权”主张：被南海仲裁裁决忽略的证据”，《边界与海洋研究》2020年第3期。

　　中国的历史性权利形成早于《联合国海洋法公约》许多年，历史性权利通常源于国际习惯法。在国际习惯法方面，发现先占原则、时际法原则、禁止反言规定等充分支持了中国的南海权益主张。详见：吴士存：《南海问题文献汇编》，海口：海南出版社2001年版；吴士存：《南沙争端的起源与发展》，北京：中国经济出版社2013年版；赵理海：《从国际法看中国对南海群岛拥有无可争辩的主权》，北京：中国法制出版社1993年版；李金明：《南沙争端与国际海洋法》，北京：海洋出版社2003年版；李金明：“南海争议现状与区域大国的介入”，《现代国际关系》2011年第7期；袁古洁：《国际海洋划界的理论与实践》，北京：法律出版社2001年版；张良福：《中国与邻国海洋划界争端问题》，北京：海洋出版社2006年版。《联合国海洋法公约》作为现代海洋法并没有对历史性权利做出明确说明和规定，但《公约》相关条款使用了历史性海湾、历史性所有权、传统捕鱼权以及历史性海湾或所有权等“历史性”概念，确认了历史性权利规则的存在。贾宇：“中国在南海的历史性权利”，《中国法学》2015年第3期。虽然有关历史性权利概念的内涵在国际法上并不明确，但在一系列的国际司法和仲裁实践中，比如“英挪渔业案”、“突尼斯－利比亚大陆架划界案”、“厄立特利亚—也门的领土和海域划界案”等，历史性权利已经被诸多国家所主张，幷且国际争端解决机构已将历史性权利作为裁判的依据，承认其符合国际法。因此，中国宣称对U形线的历史性权利符合国际法的规定。

　　针对中国在南海享有的具体的历史性权利，有观点提出这一权利内涵是中国在南海享有岛屿主权及其他海洋地物的主权；以南海诸岛为基点划定的内水和领海范围内的主权；以及不具有领土主权性质的权利，包括航行权和资源开发权、建造人工岛屿、设施结构方面的权利、海洋科学研究的权利。曲波：《历史性权利的法律问题研究》，北京：高等教育出版社2020年版，第153-163页。但也有观点主张中国在南海的历史性权利是一种以资源的开发、利用和对海域的管辖为核心的准主权权利，依据这一权利，中国可以在整个U形线内主张：（1）对自然资源的排他性权利；（2）维持海域良好秩序与安全的权利；（3）进行海洋科学研究的权利以及对海洋科学研究的管辖权。李任远：《国际法中的历史性权利研究》，北京：法律出版社2018年版，第298页。鉴于国际海洋法的模糊性，目前法学界对历史性权利的具体内涵并没有达成一致标准，但中国在南海的U形线内的权利是符合历史性权利构成要件的，这是不可更改的事实。总体而言，前者的观点更有利于我国国家利益的最大化，也有利于与南海争端国家进行谈判，因此中国在南海的历史性权利可以广义地包括领土主权、通行权和捕鱼权等。

　　在不同的国际海洋法法源下，我国在南海的海洋权益由不同层级的权利组成，总体来说包括对岛礁的领土主权，对符合《联合国海洋法公约》规定条件的领海、毗连区、专属经济区和大陆架范围内的主权和主权权利，以及在U形线内所享有的历史性权利。历史性权利与《联合国海洋法公约》下规定的我国所应享受的权利并不冲突。这一点在我国的公开声明中就已表示过。1998年6月26日《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》颁布，其中第十四条规定“本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利”。2016年7月12日，在《中华人民共和国政府关于在南海的领土主权和海洋权益的声明》中，我国政府明确宣布对南海诸岛包括东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛拥有主权；中国南海诸岛拥有内水、领海和毗连区；中国南海诸岛拥有专属经济区和大陆架；中国在南海拥有历史性权利。“中华人民共和国政府关于在南海的领土主权和海洋权益的声明”，中国政府网2016年7月12日，http://www.gov.cn/xinwen/2016-07/12/content_5090631.htm。因此，我国政府除了要维护包括《联合国海洋法公约》在内的国际法和国内法意义下的南海权益，还要维护中国在南海的历史性权利。

　　二、中国南海维稳的内涵和外延

　　南海维稳，从字面意义上看，即维护南海的和平稳定。狭义地看，南海广泛的海域属于中国的国土，从国家安全角度出发，中国需要维护国土安全，防止南海海上危机和冲突的爆发。广义地看，南海周边地区是中国重要的地缘环境依托，所以南海维稳从这一意义上讲，是维护南海地区的安全稳定。而对中国南海地区环境有重大影响的国家，除了地理上的周边国家之外，还有积极干涉南海地区事务的美国。因此，南海维稳包含三层主要内涵：（1）妥善处理海上冲突与危机，维护国家海洋国土安全。（2）维护与周边国家友好关系，营造有利于发展的周边安全环境。（3）维持与美国之间的稳定关系，营造有利于发展的国际安全环境。

　　（一）维护海洋国土安全，妥善处理海上冲突与危机

　　海洋国土安全是国家安全的重要组成，维护海上安全利益就是维护国家安全利益，海上安全的实现是中国国家安全的重要目标。

　　1、妥善处理与南海周边国家之间的海上冲突

　　中国与周边国家的渔业纠纷是中国与周边国家关系矛盾冲突的导火索之一，南海周边有关国家对我国渔民的无端扣留、拘押、驱逐、枪击甚至虐待，严重威胁我国公民的生命和财产安全，频频造成外交纠纷，制造国家间紧张关系气氛。近海渔业资源枯竭，国内渔获物需求增长所带来的供需关系失衡是渔业冲突发生的主要原因，但渔业冲突多发生在南海周边国家海洋权益主张重叠海域，涉及的行为体除了渔船之外，还有海警、海军等，因此渔业纠纷虽然属于非传统安全问题，但背后却具有与国家主权相关联的传统安全色彩，实际上是海洋权益之争的延伸。包括中国在内的南海周边国家都将他国渔船在自己所主张海域管辖范围内的渔业作业行为视为对自身国家主权的轻视和冒犯，驱赶或打击外国渔船被看作是一种宣示主权权益的手段和方式。2012年发生于中菲之间的“黄岩岛事件”就是典型案例。中国与南海周边国家作为曾被殖民过的国家，国内都有很强的民族主义情绪和主权意识，在领土争端上的反应普遍比较强烈甚至过激。比如，2016年6月17日，我国渔船在纳土纳群岛附近（该海域是我国与印尼海域主张重叠的地方）捕鱼，遭到多艘印尼海军舰艇袭扰和枪击，造成一名中国渔民中枪受伤。印尼政府如此过度强悍的做法显然不仅仅是因为中国渔民所捕捞的渔获物，更重要的是想表明自己捍卫“领海主权完整”的决心。除了渔业资源引发的海上冲突纠纷之外，对海洋油气资源的争夺也会引起危险的海上冲突，只是多数情况下，中国在海上油气开采方面保持了克制的姿态，因此在这一方面引起的冲突频次不及渔业方面多，但仍是海上不稳定因素之一。

　　2、妥善处理与美国之间的海上冲突

　　从传统安全的地缘政治视角看，占领了南沙岛屿就等于直接或间接控制了马六甲海峡到日本，从新加坡到香港，从广东到马尼拉，甚至从东亚到西亚、非洲和欧洲的大多数海上通道。吴士存：《南海资源开发势在必行》，吴士存、朱华友主编：《聚焦南海：地缘政治·资源·航道》，北京：中国经济出版社2009年版，第3页。南海有着优越的地缘战略位置。美国从其全球战略出发，采取各种办法、利用各种手段和军用设施、通过各种渠道在我国管辖海域频繁活动，收集我国近海的海军情报与海洋资料，派出海军测量船和电子侦察船等常年深入我国管辖海域进行非法军事测量，对我国国家安全构成了严重威胁。薛桂芳：《蓝色的较量：维护我国海洋权益的大博弈》，第402、404页。与猜测中美双方的意图相比，发生意外事件的可能性更值得关注。中美两军每天都会在海上发生数起海空相遇事件。2001年的“中美南海撞机”事件至今还是国人难以忘记的屈辱和伤痛。近些年，虽然絶大多数互动是专业、安全的，发生摩擦的风险仍在急剧升高。根本的问题是，现实中的中美海空相遇很多是有意而为的，对抗性本来就比较强。胡波：“当前南海局势的影响因素与走向分析”，《学术前沿》2021年第3期。

　　随着南海日益成为中美博弈的角力场，美国针对中国的各种威慑、挑衅动作愈加频繁。除了挑唆中国周边邻国与中国对抗外，还联手其他域外大国对我国进行海上围堵。在美国成为影响南海局势的最大外部因素，频繁出入我国南海海域内的情况下，我国应妥善处理与美国的“海上相遇”，避免爆发冲突，威胁到我国的海上安全。

　　（二）维护与周边国家/东盟的友好关系及维持稳定的周边安全环境

　　稳定的周边是中国安身立命之所，发展繁荣之基，是中国和平崛起的重要地缘依托。中国坚持和平发展道路，离不开周边国家及东盟的理解与支持。

　　首先，就目前的形势看，美国针对中国的遏制程度加深，严重挤压中国的安全战略空间和发展战略机遇期空间。周边国家和东盟在维护中国的安全战略空间和发展机遇期上具有重要作用。美国在中国周边有众多盟友，如果周边国家和东盟不支持美国的遏制中国的政策，在中美之间保持中立，能够很好地平衡中美关系，那么对中国的和平发展会是十分有利的。东盟作为一个整体，是亚太地区重要的地区力量，其政策取向一定程度上影响着中美安全关系的走向。一个合作的周边国家或东盟对中国周边环境安全的作用可能有限，但是一个不合作的周边国家或东盟却具有极强的破坏力。其次，中国在崛起的过程中，不时伴有“中国威胁论”的声音出现。由东盟主导的地区论坛等多边机制，为中国与周边国家、美国在安全问题上加强瞭解、消除疑虑、增进互信、在安全问题上达成共识，提供了重要平台。再次，自中国——东盟自由贸易区全面建成以来，中国与东盟之间的经济合作迈向纵深，双方互为第一大贸易伙伴。2013年中国提出“一带一路”倡议以来，南海正逐渐成为中国和东盟国家互动最密集的次地区之一，南海周边国家在中国的对外合作计划顺利开展上起着重要的作用。维持友好的合作关系及稳定的周边环境可以为中国经济发展繁荣提供良好的平台和机遇。尤其是在疫情的叠加影响下，中国发展面临的外部环境不稳定性和不确定性显着增加，中国与周边国家及东盟的合作发展对中国的和平发展尤为关键。无论从地缘政治还是从地缘经济上看，周边国家和地区对中国的生存和发展都具有极为重要的战略意义。只有发展好与周边国家的关系，维护好周边环境的和平稳定，才能获得持久的发展机会，也才能在大国博弈中立于不败之地。

　　冷战结束后，中国把睦邻政策作为外交政策的重要部分，积极采取行动，与周边国家建立及巩固友好关系，并与东盟展开双边对话。从改革开放后的“与邻为善、以邻为伴”、到冷战结束后的“睦邻、安邻、富邻”，再到十八大以来习近平提出的“亲诚惠容”，中国的周边外交理念中无一不透露着对周边国家关系与周边环境的高度重视，及与周边国家共建安全繁荣地区环境的意愿。周边地区是中国和平发展的重要依托。我国仍处于发展上升期，改革攻坚期，保持与周边国家的友好合作关系，维护有利的周边环境，对我国来说非常重要。自2013年周边外交座谈会召开以来，周边外交在中国外交整体布局中的地位日益突出，维护周边安全在中国外交的目标序列中更加具有优先性地位。刘博文、方长平：“周边伙伴关系网络与中国周边安全环境”，《当代亚太》2016年第3期。

　　南海争端是影响我国与周边国家关系及东盟关系的一个重要因素。但应该看到，南海问题只是中国与南海周边国家及东盟之间关系的一个方面，并不是全部。中国在处理南海问题时，需要从维护周边稳定的大局出发，避免南海争端扩大化，努力为中国的和平发展营造有利的周边稳定环境。

　　（三）维护中美稳定关系及维持和平的国际安全环境

　　稳定的大国关系是中国实现一个稳定政治安全环境的基本支架之一。新中国成立后，大国关系一直支配着中国的对外政治安全环境和国内政策取向。冷战结束以来，中国积极发展大国伙伴关系，力图创建稳定的外部环境，保证中国的经济改革和对外开放。在所有大国关系中，中美关系是最重要的，也是对其他关系有重大影响的双边关系。张藴岭：“如何认识中国在亚太面临的国际环境”，《当代亚太》2003年第6期。美国对中国的影响不仅仅在于从主权国家的角度看，美国既是经济上的强国又是军事上的强国，更在于美国是一个影响力遍布全球的霸权体系。正是这一层关系使中美关系成为影响中国国际环境的关键因素。对美外交历来是中国大国外交中的关键，对美国的研究也一直是中国战略研究的核心课题。2002年11月，《现代国际关系》杂志举行了“如何评估中国面临的国际环境研讨会”，会上多数学者认为美国事实上是中国外部环境中的最重要因素。在2019年上海国际问题研究院举办的“新中国外交70年：回顾、启示、前瞻”和“世界大变局与新中国外交理论创新”两场研讨会上，多数学者认为全球化已经进入“下半场”，中国面临的系统性风险正在显着上升。中美博弈可能是中华民族复兴必须面对的一场大考，中国需要做好长期的准备，以应对各种最困难的复杂局面。秦亚青、宋德星、张燕生、张晓通等：“专家笔谈：大变局中的中国与世界”，《国际展望》2020年第1期。因此，可以说中国与美国的关系稳定与否直接决定了中国的国际安全环境的情况好坏。

　　布热津斯基指出，美国在全球至高无上的地位，是由一个覆盖全球的同盟和联盟所组成的精细体系支撑的。［美］兹比格纽·布热津斯基：《大棋局：美国的首要地位及其地缘战略》，中国国际问题研究所译，上海：上海人民出版社2007年版，第23页。冷战结束至今的国际体系仍是美国主导下的国际体系。中国从冷战后的融入国际体系到如今深度参与国际体系，尽管很大程度地推动了国际体系的改革与发展，但无论在政治方面、还是从经济、军事、文化等方面，国际体系仍处于美国的深刻影响之下。中国的和平发展与崛起也是在这一背景下进行的。美国的国际战略目标是要维持在世界和地区的霸权地位，维护以美国为主导的国际体系利益，防范挑战美国霸权利益的挑战者出现。近些年美国对中国的定位逐渐由“潜在的战略竞争对手”转向“最严峻竞争对手”，称中国对美国的繁荣、安全龢民主价值观构成了严重威胁。随着美国对中国的定位日趋负面化，中国需要防止美国用战争的方式遏制中国。针对如何防止的问题，中国除了需要加强国防力量外，还需要加强与美国的友好外交，进而加强中美之间的互信关系，减少美国对中国使用武力的动机。阎学通：“和平崛起与保障和平——简论中国崛起的战略与策略”，《国际问题研究》2004年第3期。

　　处于和平发展关键期的中国，仍需要继续争取延长发展战略机遇期，即争取一个较长时期的有利于发展的和平稳定环境。因此，在南海问题上，中国应从稳定中美关系和营造有利于发展的国际环境大局出发，避免南海问题成为中美关系恶化的催化剂，影响中国的国际安全环境。

　　三、中国南海政策目标

　　（一）既要维权又要维稳，以实现国家主权、安全与发展利益的统一

　　海洋主权和权益是国家主权的重要组成部分，依法维护中国在南海的主权完整是主权独立国家的内在要求。发展是安全的基础，安全是发展的保障。维护我国在南海地区所享有的主权权利龢利益，维护南海地区的和平稳定是实现我国安全与发展利益统一的必然要求。因此，中国南海政策的目标是既要维权又要维稳，以实现国家主权、安全与发展利益的统一。

　　1、从战略地位看南海维权与维稳对国家安全与发展的意义

　　国家安全是一种心理需求。对近代历史上惨遭蹂躏和欺辱的中国来说，这种安全感尤为重要。国家安全更是一种实际的生存需求，来自海上的威胁对国家安全构成了重大的隐患。从南海较大范围来看，以美国为首的大国控制了太平洋上几乎所有重要的岛屿，并以这些岛屿为基地，构筑了强大的军事岛链封锁中国，力图将中国的海军力量封锁在近海范围内，压缩中国的国土安全空间。南海是我国南部安全的重要屏障，这一宝贵的战略纵深，不但加大了我国海空力量的逥旋余地，而且对于我国地域强敌战略空袭，掩护陆上兵力行动具有不可估量的意义。比如，台海一旦发生危机或者战争，东南沿海不仅是直接阻止强敌介入的前沿，也是协助台海战场实施兵力输送、海上封锁、空中掩护和临检拿捕任务的重要依托。卢胜君：《深蓝经略：海上维权斗争的思考》，北京：长征出版社2010年版，第7页。安全是发展的保障，没有安全，发展就时刻会受到威胁。在南海上争取更大的权益范围，对拓展我国的安全战略空间，保护发展不受威胁具有重要意义。

　　2、从能源方面看南海维权与维稳对国家安全与发展的意义

　　在油气资源方面，我国面临两个主要问题，一是伴随着经济的发展，全国对能源的需求不断增长，二是海上局势和能源供应的不确定性大，无法保障能源来源及通道的安全性。2003年，中国的石油消耗量达到了2.5亿吨，成为仅次于美国的全球第二大原油消费国，其中进口量为9112万吨，进口依存度超过35%。2006年，中国开始进口天然气。到2012年，中国天然气对外依存度上升至29%。国际原油价格高位震荡，进口天然气价格大幅上涨，这都给国内经济发展带来巨大压力。而过多依靠海外进口资源，也使中国能源保障的不稳定性增加。海洋藴藏了全球超过70%的油气资源，特别是深水和超深水海域所藴藏的海洋油气资源尤为丰富。积极开辟海上油气勘探开发领域已成为中国石油工业面临的一项战略性任务。走向深海将成为缓解油气资源紧缺压力，保障能源安全的必然选择。国家海洋局海洋发展战略研究所课题组编：《中国海洋发展报告（2014）》，北京：中国海洋出版社2014年版，第124-125页。

　　数十年来的勘探显示，南沙海域有13个大中型沉积盆地，总面积达61.95万平方公里，其中在我国断续线内的含油气面积有41.7万平方公里，据测算，石油资源总藴藏量为235亿吨，天然气为10万亿立方米。吴士存：《南海资源开发势在必行》，第4页，载吴士存、朱华友主编：《聚焦南海：地缘政治·资源·航道》，北京：中国经济出版社2009年版。南海海域丰富的油气资源不应只成为周边国家的能源仓库，在我国能源消费随着经济的快速发展急剧上升之时，维护南海合法权益，推进在南海的油气开采合作或独立开采进程，有助于加强保障我国能源安全和发展安全。

　　3、从海洋经贸方面看维护南海维权与维稳对安全与发展的意义

　　从20世纪90年代起，我国的海洋运输经济发展迅猛，海外港口数量不断增加，基础设施建设也在不断完善，大型航运和港口企业的国际地位不断提高，已经形成了以第四代集装箱运输船为代表和以散装船、多用途船和游船等传播为主的远洋运输船队，航迹遍布150多个国家和地区的1100多个港口，定期班轮航线50多条。薛桂芳：《蓝色的较量：维护我国海洋权益的大博弈》，第170页。自2001年成功加入世贸组织后，中国参与到新一轮的全球化浪潮中，中国经济实现快速发展，并在2010年成为世界第二大经济体，基本形成“两头在海、大出大进”的经济格局。外向型经济的发展模式使我国日益变成“世界工厂”，对外贸易90%以上由海上运输来完成。薛桂芳：《蓝色的较量：维护我国海洋权益的大博弈》，第171页。随着中国加快融入国际政治经济体系，经济发展的“走出去”，截至2019年3月底，我国已与125个“一带一路”沿线国家和29个国际组织签署137份合作文件；与49个国家和地区签署85分标准化合作协议；与47个国家签署了38个双边和区域海运协定；新增国际航线1239条。王玉主、李博艺：“风险——收益视角下中国对外投资中的海外利益保护问题探析”，《亚太经济》2020年第6期。中国70%-80%的贸易和能源运输都依靠南海航线，南海航线及其延长线包括了全球大多数港口，涉及到100多个国家。赵昌平、李睿、王业成：“南海航线经济圈的贸易网络研究”，《东北亚经济研究》2019年第3期。

　　南海在海洋经贸上有着不可替代的地位。中国共有四片海域，分别是南海、黄海、渤海和东海，其中渤海是内海。相比于其他三片海域，南海的面积是其他三海面积总和的三倍之多。南海岛礁众多，星罗棋布，战略纵深条件远优于黄海和东海，是中国重要的出海口。在中国当前重点建设的三条蓝色经济通道中就有两条通过南海出海。胡波：《中国海权策：外交、海洋经济及海上力量》，北京：新华出版社2012年版，第78页。南海作为我国连接海洋的重要门户，不仅是中国海上贸易最频繁的交通要道，还是中国深度参与世界经济发展，实现更大程度国家发展、中华民族伟大复兴的关键。但随着周围国家专属经济区及群岛水域制度的建立，我国受到其所建立的管辖海域的进一步封堵，成为被海域封锁的国家。薛桂芳：《蓝色的较量：维护我国海洋权益的大博弈》，第170页。维护国家在南海海域的权益，确保南海出海口和通道畅通无阻，是国家发展与安全的基础。

　　4、从海洋资源方面看南海维权与维稳对国家安全与发展的意义

　　海洋资源是指赋予海洋环境中可以被人类利用的物质和能量以及与海洋开发有关的海洋空间。海洋资源按其属性可分为海洋生物资源、海底矿产资源、海水资源、海洋能与海洋空间资源。中国国务院：《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境和发展白皮书》，北京：中国环境科学院出版社1994年版，第125页。海洋中藴藏的各类资源对人类来说是一笔巨大的财富。陆地资源的有限性和不可再生性，使海洋资源的开发利用成为各个国家的重心。在南海周边国家当中，大部分国家将开发海洋资源、发展海洋经济作为发展国民经济的战略支点。我国是最早开发海洋利用海洋的国家之一，但多年来的开发活动也带来了海岸带生态环境污染严重、资源枯竭破坏等问题，我国面临着日益凸显的发展资源瓶颈。以渔业资源为例，中国海洋捕捞等絶大多数是在水深200米的近海大陆架，主要区域就是沿岸带海域。中国极大渔场如渤海渔场、舟山渔场、北部湾渔场等都位于近海海岸带海域。但随着过度捕捞、海水污染加剧，渔业资源日益枯竭，许多渔场的渔汛大扺消逝，渔场名存实亡。杨国桢等着：《中国海洋权益空间》，北京：海军出版社2019年版，第42页。除北部湾外的南海其他海域中，北部浅、近海的渔业资源已经利用过度，渔获物的种类组成发生很大变化，许多优质的鱼类数量大大减少，小型和低价的鱼类数量增加；南部海域的渔业资源尚未充分开发利用，还有较大的开发利用潜力。黄硕琳、曹世娟：《南海渔业资源的区域管理研究：渔业管理现状、问题及今后对策》，第230页；吴士存、朱华友主编：《聚焦南海：地缘政治·资源·航道》，北京：中国经济出版社2009年版。维护中国在南海的海洋开发权，有助于保障中国国家资源安全与国家发展安全。

　　（二）构建南海海洋和地区新秩序

　　国际秩序的核心是由一个权力大小不同的行为体通过社会契约构成的一个层级结构政治形态，成员国根据既定的规则和安排进行互动。JaniceBaillyMatternandAyseZarakol,“HierarchiesinWorldPolitics，”InternationalOrganization,Vol.70,No.3,2016,p.630.海洋秩序涉及到各国在海上的活动开展，互动规则，是海洋交往有序的制度保障。中美在南海上的冲突与国际海洋秩序有着直接的关系。南海并不涉及美国的国家核心利益，但涉及到美国主导下的海洋秩序。中美两国的分歧在海洋秩序上的分歧，一方面表现为对“航行自由”问题的不同主张，另一方面则表现为对解决海洋争端做法的不同主张。此外，中国还提出以“命运共同体”为理念，合作建设南海地区规则秩序的主张。

　　1、坚持军舰开展“航行自由”需经中国政府事先批准

　　中美“航行自由”问题争议的根源在于“海洋自由论”和“闭海论”之间的争论。17世纪初，格劳秀斯提出了“海洋自由论”。他主张海洋为人类共有，任何国家不得独占海洋。所有国家都有利用海洋进行航行和海上运输的自由。但他的主张遭到英国人约翰·塞尔登的反驳。塞尔登随后发表了“闭海论”，主张海洋并非在任何地方都是共有的，海洋可以被占领，并提出了“无害通过概念”。1982年国际海洋法会议通过了《联合国海洋法公约》。《公约》将原来属于公海的海域划归到沿海国的管辖之下，并改变了“航行自由”规则。贾宇：“南海航行自由：问题、规则与秩序”，《亚太安全与海洋研究》2019年第3期。由此催化了以美国为首的传统海洋大国与以中国为代表的新兴海洋大国在“航行自由”问题上的进一步争议。

　　争议主要集中在以下四点：（1）外国军舰在沿海国领海的无害通过权。我国与其他沿海发展中国家主张军舰的存在本身就是“非无害”，因此外国军舰通过沿海国领海时要事先经过沿海国政府批准。西方海洋大国美国、英国、法国等则主张军舰应享有同商船等同的无害通过权，事先不需要沿海国批准。（2）外国军舰机在沿海国专属经济区的军事活动自由。《公约》允许在专属经济区内的自由航行，但是规定沿海国对专属经济区的资源享有主权权利，专属经济区是沿海国的管辖范围。中国主张外国船舶和航空器在沿海国专属经济区的活动应适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国的法律和规章。如果外国军用舰机的军事活动威胁沿海国防安全，国际法并不禁止沿海国为维护自身安全而采取自卫措施或预防措施。美国则认为根据《公约》有关在专属经济区内活动的规定，外国军用舰机在专属经济区开展军事活动的自由，可开展的军事活动包括停靠、起降飞机和其他军事设备、情报收集、监视侦查、操作军用设备、军事演习及其他军事行动和测量等。（3）西沙群岛的领海基线问题。1996年我国政府公布了西沙群岛28个领海基点，并宣布西沙群岛领海基线为下列各相邻基点之间的直线连线。美国指责中国西沙群岛属于洋中群岛，而直线基线制度只适用于沿岸群岛，中国在西沙群岛的直线基线将原本属于领海或公海的水域划为内水，不合理地干扰了这一区域的航行自由。（4）南海岛礁建设和岛礁法律地位问题。我国于2013年下半年开始在南海领域的7个岛礁上开展大规模“陆域吹填”活动。美国认为将水下地物进行人工改造不能产生主权，中国不能通过人工改变岛礁形态主张对岛礁附近12海里的领海范围，从而影响其他国家的航行自由权。中美发生的海洋冲突较多地集中在“航行自由”问题上。在“航行自由”问题上，并没有加入《公约》的美国主张将毗连区、专属经济区、公海、安全区统一归为“国际水域”，外国军舰在专属经济区中享有等同公海的航行自由。冯梁、张小奕：《南海问题与南海航行自由问题》，南京大学南海研究协同创新中心编：《南海蓝皮书（2017）》，北京：世界知识出版社2018年版，第409-416页。

　　纵观美国历史，美国致力于追求海洋自由是为维护其商业行业的航行自由，但随着战后美国实力的增长，“航行自由”政策开始扩展到包括海军舰艇通过沿海国家沿海区和公海的过境自由。JohnE.Noyes,“TheUnitedStates,theLawoftheSeaConvention,andFreedomofNavigation，”SuffolkTransnationalLawReview,Vol.29,No.1,2005,p.11.美国尤其重视军舰自由穿梭于专属经济区的权利，因为世界上近40%的海域位于200海里专属经济区范围内。Testimony［preparedstatement］ofDeputyAssistantSecretaryofDefenseRobertScher,AsianandPacificSecurityAffairs,OfficeoftheSecretaryofDefense,beforetheSubcommitteeonEastAsianandPacificAffairs,SenateCommitteeonForeignRelations,UnitedStatesSenate,July15,2009,［hearingon］MaritimeIssuesandSovereigntyDisputesinEastAsia,p.12.如果中国关于军舰在沿海国专属经济区活动的主张获得更大的国际认可，则可能会严重影响美军军事行动的范围，削弱美国的海权和势力。很显然，这一“航行自由”主张本质上是为了维护美国霸权主义和单边主义的军事自由，塑造符合其战略利益的海洋秩序。

　　但从国家安全的角度看，美国利用“航行自由”的名义对我国沿海地区进行情报检测和侦查的行为严重威胁到中国的主权及国家安全。因此，中国致力于坚持军舰开展“航行自由”活动时需经中国政府事先批准，维护中国的海洋安全及国家安全，维护以主权安全为基础的海洋秩序。

　　2、坚持双边解决领土领海争端，反对外来力量干涉

　　中国一贯坚持双边谈判协商、和平解决南海争端，反对外来力量干涉。对于海洋领土争端的解决，中国主张在尊重历史事实基础上，根据公认的国际法和现代海洋法公约包括《联合国海洋法公约》所确定的基本原则和法律制度，通过直接相关的主权国家间的对话谈判寻求和平解决。金永明：《新时代中国海洋强国战略研究》，北京：海洋出版社2018年版，第63页。中国主张有关国家采取克制、冷静、建设性的态度，通过外交渠道以和平方式解决南海争端。

　　自新中国成立以来，中国已与14个陆地邻国中的12个国家，本着平等协商、相互谅解的精神，通过双边谈判，签订了边界条约，划定和勘定的边界中约占中国陆地边界长度的90%。“中国政府关于菲律宾所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件”，中央政府门户网站2014年12月。同样，在海洋领土边界问题上，中国对通过双边谈判协商解决争端的立场是一致的。中国坚持独立自主的和平外交政策，坚持睦邻友好的周边外交方针，致力于维护整个亚太地区的和平与稳定。在对外阐述中国的南海立场声明中，始终表示愿意本着互谅互让、公平合理的原则，同有关国家在条件成熟时通过双边谈判解决争端，反对将南海问题国际化，反对诉诸武力。中国为此也坚持不懈地推进与周边国家的海洋边界争端谈判，并取得了有效的成果。“中越北部湾划界协定情况介绍”，中华人民共和国外交部2000年12月25日。1992年底，“中国威胁论”论调开始出现。有关国家开始不断炒作中国对南海地区的威胁。1995年，中国在“主权属我、搁置争议、共同开发”的基本主张后，又进一步提出以包括《联合国海洋法公约》在内的有关国际法和现代海洋法的原则为基础进行谈判，和平解决争端。“中国发展有利于世界和平与进步——驳‘中国威胁论’”，人民日报1995年12月22日。

　　但美国、菲律宾等国家主张国际仲裁解决海洋争端。虽然这一主张的本质是以国际规则为导向，认为要通过国际法或国际规范和平解决争端。但这些国家各有其他意图。美国希望通过国际规则塑造中国的行为，维持既有的亚太安全秩序。菲律宾和越南则希望通过国际规则弥补实力的不足，削弱中国在南海问题的合法性。左希迎：“南海秩序的新常态及其未来走向”，《现代国际关系》2017年第6期。

　　坚持通过双边和平协商解决南海争端，可以有效避免将大国权力竞争引入南海地区，从而保证南海地区的和平稳定，保证南海地区各国的自主性，是符合中国及南海各国共同利益的做法。

　　3、坚持人类命运共同体理念，合作构建基于规则的南海新秩序

　　2013年11月13日，李克强总理在中国—东盟领导人会议上指出，中国愿与东盟国家继续推进落实《南海各方行为宣言》和商谈“南海行为准则”，有效促进彼此沟通与互信，扩大共识与合作，努力让南海成为各国人民的“和平之海、友谊之海、合作之海”。“李克强：让南海成为和平之海、友谊之海、合作之海”，中国政府网2014年11月13日，http://www.gov.cn/guowuyuan/2014-11/13/content_2778119.htm。2019年3月30日，在博鳌亚洲论坛南海分论坛上，外交部边海司司长易先良在主旨发言中指出，南海的安全应基于秩序与规则，而非强权。中国与东盟在2002年签署了《南海各方行为宣言》后，积极推进“南海行为准则”磋商，进一步完善亚太和平稳定的制度保障，并致力于探索一条具有亚洲特色的海上治理之路。中国强调南海合作是保障和促进安全的主要手段。域外大国应该为南海地区和平稳定发挥建设性作用，而不应该将南海问题当作遏制中国的工具。中国坚持通过规则构建实现良性互动，坚持通过互利合作实现共同发展，推动构建人类命运共同体，构建普遍安全、共同繁荣的海上秩序。“践行命运共同体理念合作构建南海规则秩序”，中国政府网2019年3月31日，http://www.gov.cn/xinwen/2019-03/31/content_5378413.htm。

　　中国关于南海地区秩序的主张完全不同于美国以霸权为基础的海洋秩序。中国建设南海地区新秩序有两个重要依据，一是坚持人类命运共同体理念，通过“合作共赢”实现中国与南海各国的普遍安全与共同繁荣。因此，中国致力于推动与东盟及东盟各国之间的全面合作。2002年中国与东盟签署《全面经济合作框架协议》以后，加快推动中国东盟自贸区建设进程。中国与东盟大力支持区域全面经济伙伴关系（RCEP）的达成。在中国和东盟的持续努力下，2020年11月15日，东盟十国及中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰等15个国家正式签署《区域全面经济伙伴协定》，为地区发展合作注入强劲动力。同时，中国积极为地区供给公共产品，不断增加丝路基金的投入，推动中国与东盟国家在互联互通领域的合作。二是积极推动“南海行为准则”磋商进程，将以“南海行为准则”为依据，建立保障南海地区和平稳定的安全机制。2002年中国与东盟国家签署《南海各方行为宣言》以来，又与东盟国家签署了《中国东盟海上交通协议》、《贯彻〈宣言〉指针》，并积极与东盟构建海事磋商机制、“国家海上搜救热线平台”以及“海上紧急事态外交高管热线平台”，与东盟共同发表《海上意外相遇规则》。韦红、颜欣：“中国—东盟合作与南海地区和谐海洋秩序的构建”，《南洋问题研究》2017年第3期。2018年8月6日，中国与东盟一致通过“南海行为准则”框架文件，标志着中国与东盟在推动南海地区安全秩序的道路上又进了一步。

　　中国不断以切实行动实践着对南海地区建设的主张。中国无意谋求地区势力和霸权地位，作为一个从融入国际秩序到维护国际秩序的负责任的大国，中国追求的是在地区规则达成共识的基础上，与地区国家共同发展，构建互利共赢的合作模式，实现南海地区的安全繁荣。


　　作者系北京大学2017级国际政治专业博士研究生。