随着中美战略博弈的持续紧张，美国为落实“以台制华”目的，显着加大对华打“台湾牌”力度，不断强化台湾在“印太战略”中的地位，在政治、军事等领域全方位强化与台湾实质关系，一个中国政策立场上不断倒退，甚至在美国国防部官方报告中公开将台湾定位为“国家”。美国国会正在酝酿的所谓“2021年战略竞争法案”，内容高达283页，主要目标就是遏制中国，这也被称为是后冷战时期的“铁幕宣言”。岛内蔡英文当局出于“挟美抗陆谋独”需求，也积极向美靠拢，通过在台“外交部”设置“印太科”等方式不断配合美国“印太战略”。美台关系不断升温，使得台湾在美国亚太（印太）战略中的角色发生了明显变化，由奥巴马时期的“安静的旁观者”逐渐成为特朗普时期“躁动的搅局者”或“狂躁的边缘者”，未来还有可能成为“麻烦制造者”甚至“危机制造者”，这将给两岸关系、台海和平稳定以及中美关系大局带来新的变数。美国不断姑息和纵容岛内民进党在“台独”错误道路上渐行渐远，将直接助长民进党嚣张气焰，并加剧中美关系恶化。

　　第一节　美国“印太战略”重构与台湾的角色定位

　　拜登上台有助于为特朗普时期中美关系下行通道按下紧急暂停键，但美国对华战略的基本态势不会因为民主党重返执政而发生根本性反转。随着中美实力此长彼消，中美力量将进入高风险系数的“错肩期”，美将利用台湾问题等制造“组合拳”来打压围堵中国大陆。特别是美国认为大陆会加速统一进程，例如，2021年3月23日，美军印太司令阿奎利诺（John Aquilino）在美国参议院接受提名人听证会时表示，大陆或于2035年以前“攻台”。

　　未来美国对台政策将逐渐往更加清晰化方向迈进，强化对台湾的“国家化”地位和“协防台湾”的正式表态。这将推动美国对台湾的角色认知随之发生深刻变化，由“棋子”走向“陷阱”，由“打牌”走向“做牌”，由“筹码”走向“挖坑”，对两岸关系由可融促和到防融阻统、由防两岸冲突到防大陆武统台湾造成“既成事实”。美国对台政策清晰化转向，将进一步刺激民进党当局“倚美抗中谋独”幻想，也将给台海地区和平与稳定增添新的变数。

　　特朗普时期，美国对台政策逐渐往清晰化方向迈进，政学界不断有人提出，美国在对台政策上应该放弃以前的“战略模糊”（strategic ambiguity），转而走向“战略清晰（strategic clarity）”。例如，美国外交关系委员会（CFR）主席哈斯（Richard　Haass）专门发表文章“美国支持台湾必须不模糊”（American Support for Taiwan Must Be Unambiguous），美国乔治城大学甚至还专门举行一场题为“美国的对台政策：关于战略性模糊与亚洲安全未来”的学术研讨会，专题讨论美国对台政策的战略清晰化转向。曾任“美国在台协会”台北办事处副处长的葛天豪（David　Keegan）也表示，美国对台战略的模糊性已死。整体观察，特朗普时期，在零和思维驱动下，美国对台政策越来越清晰化，重要标志之一是越来越把台湾当做一个“国家”来看待，导致中美关系断崖式下滑。

　　2021年1月20日拜登上台后，关于拜登时期美国对华（含对台）政策走向，学界虽有有不同意见，但普遍认为，相较于特朗普时期，拜登时期在对华政策上更为理性和更具可预测性，中美将积极限制冲突，进行选择性合作，并构建管控分歧，中美关系总体稳定。特别是依据拜登规划，其上台后将优先处理四大议题，包括控制疫情（COVID-19）、提振经济（economic recovery）、团结美国（racial equity）和应对气候变化（climate change）。而在这四大议题中，除“团结美国”外，其他三项议题以及当前一段时间巴以冲突、伊朗核危机、美军从阿富汗撤军等问题，中美都存在巨大合作空间。可以预测，相较于特朗普后期美国在经贸议题、科技议题、台湾议题、香港议题等方面频频对华极限施压，导致中美关系遭遇空前危机，不断螺旋下沉，拜登上台的一个时期内，中美关系即使很难迎来转机，但也会比特朗普时期更具有可预测性，甚至迎来一段时间的缓和期或“空窗期”，为中美关系止跌企稳提供了一个机会。在这一背景下，美国对台政策难以出现重大实质性调整。学界普遍认为，拜登作为传统政治人物的代表，在民主党内建制派力量的裹挟下，在对台政策上将重回美国传统的战略模糊。

　　但本书认为，美国新政府外交政策的调整将是缓慢和渐进的过程，在中美综合实力差距逐渐缩小、美国对华战略焦虑感日益增大及双方战略博弈持续升级情势下，美国认为中美之间存在着难以调和的结构性矛盾，中国不再是可以通过长期战略接触来同化的战略伙伴，美国对台政策战略模糊应该往更加战略清晰的方向发展，但这并不意味着美国在战略清晰方向上就可以一步到位，反而会继续采用切香肠方式逐步推进，因为完全战略清晰化并不符合美国的战略利益。2021年4月29日美国国家情报总监海恩斯（Avril Haines）在美国参议院举行的听证会上表示，如果美国改变对台战略模糊，转变为清晰表达意愿干预台湾紧急事态，中国人将会发现这是严重不稳定的（deeply destabilizing），也将冲击美国战略利益。

　　中美关系已经进入激烈的白热化阶段，对华强硬已经成为美国共和党龢民主党的集体共识，所以即使现在民主党重返执政，对华遏制的动机和意愿都没有丝毫降低，中美关系整体上依然形势严峻。在拜登执政的四年以及未来较长一段时期内，美国将会竭其所能、不遗余力地遏制中国崛起，延缓或迟滞中华民族复兴进程。而在这一过程中，台湾问题自然是美国牵制中国大陆成本最小但收益最大的一张牌。拜登政府将会从战略与战术两大层面重新审视台湾问题，不断提升与台湾实质关系，来进一步围堵中国大陆。

　　未来美国在“一中政策”（One-China Policy）上将会更加虚化，进一步凸显台湾“独立政治实体”或“准国家”地位，表态声称台湾前途应由台湾人民（而非两岸人民）决定，甚至在是否“协防台湾”这一重要敏感问题上，也将向岛内民进党当局所期待的方向发展。

　　一、“亚太再平衡”与“印太战略”叠加式对华政策

　　拜登上台后，在“以台制华”方面将更具策略性和精准性，在对台湾的角色定位方面，将由“棋子”走向“陷阱”，由“打牌”走向“做牌”，由“筹码”走向“挖坑”，也就是不再把台湾当成一个简单的“棋子”或“筹码”，而是要通过“挖坑”给大陆制造“陷阱”，引诱大陆不断投入各种资源到台湾问题上，而无法集中精力来做好自身发展。

　　短期来看，美国意欲争夺对台海局势和两岸关系主导权。1979年美台“断交”以来，美国对台海基本奉行“大陆不统、台湾不独”的双重威慑战略，认为两岸关系和台海局势的主动权、主控权和主导权应该在美国手中，对于两岸关系的进程、节奏和最终走向，都应由美国来规划。1998年，美国国安会前亚洲事务资深主任李侃如（Kenneth G. Lieberthal）抛出“中程协议”（interim agreement），1999年，这一提议得到美主管东亚事务的助理国务卿罗思公开支持，就其本质而言，也是以一种控局者的姿态来为两岸关系设置“路线图”。长久以来，美国一直指派退休官员及学者的“第二轨道”奔走两岸，要求两岸签订所谓的“中程协议”，以达到美国期待的“大陆不统、台湾不独、两岸不战”的状态，这样也最为符合美国的利益。

　　但近十余年来特别是2008年至2016年，随着两岸政治关系、经济关系及人员往来等全方位推进，美国评估其对两岸关系的掌控力开始式微。中国大陆部分专家学者“两岸关系发展主导权始终牢牢掌握在大陆手中”等论述，进一步印证和加剧了美国的疑虑。美国部分政界和学界人士认为，美国若不再加大介入，未来将会失去对于两岸关系的掌控力。

　　中长期来看，美国图谋对两岸关系进行“再平衡”，阻止大陆统一进程。一是在陆美台三方之间构筑以美国为中心的辐轴体系。美国奥巴马时期的“亚太再平衡”战略以及后来的“印太战略”，重要战略目标之一就是要确保美国与亚太地区各个主要国家的关系，一定要比这些国家彼此之间的相互关系更为紧密。例如，即使日本和韩国都是美国的盟友，但美国絶对不能容忍日韩关系的密切程度超过美日关系和美韩关系，日本和韩国以美国为中间管道或将美国作为中间协调人来处理和发展日韩关系，才能让日韩关系始终掌握在美国手中，才最符合美国的战略利益。如此以来，美国才有可能有更为优势的影响力来调和甚至是利用各方之间的复杂关系，使得美国可以以高高在上的“仲裁者”或“裁判员”的身份参与各方争端，这样才有助于维护美国在亚太地区的“鹰凌”和“独霸”地位。

　　所以“亚太再平衡”的目的并不在再平衡本身，而是要确保美国可以继续充当“平衡者”的角色，平衡该地区所有国家之间的关系。未来拜登政府势必会全力强化与台湾实质关系，同时尽可能采取各种措施阻挠和干扰两岸关系，力求美台关系密切程度一定要大于两岸关系密切程度。如此一来，美国就可以确保始终处于中心位置，继续掌控两岸关系和台海局势。

　　二是在两岸之间制造事端凸显美国“仲裁者”角色。美国与亚太相关国家和地区关系主要呈现五种形态，按照亲疏程度可分为：同盟关系，包括与日本、韩国、澳大利亚、菲律宾、泰国等；准同盟关系，主要指新加坡；伙伴关系，印度、越南、印度尼西亚、马来西亚及中国台湾地区等；竞争关系，主要指中国；敌对关系，朝鲜。这些国家和地区内部存在着较大的矛盾和冲突，而美国正好借此矛盾来平衡各方，扮演具有凌驾性和超越性的“平衡者”和“仲裁者”角色。就两岸关系而言，如果两岸之间相安无事，维持和平发展良好态势，逐渐“由经入政”，甚至往军事安全等深水区发展，那么美国介入和操弄的空间会越来越小。只有两岸维持适度的紧张甚至是冲突，美国才会有足够的介入空间和更好的着力点。可以预测，当大陆持续推动两岸关系稳中有进时，美国一定会持续插手，迫使两岸关系原地踏步，甚至是向后倒退。从这个意义上来讲，未来两岸关系将呈现出“大陆向前推”和“美国向后拉”的角力，而台湾向何方倾斜，主要取决于陆美之间的实力对比。

　　三是消耗大陆战略资源，迟滞两岸统一进程。在维持美国全球战略霸主地位和修昔底德陷阱（Thucydides Trap）困境双重驱动下，美国对中国大陆崛起一直秉持强烈的防范和遏制心理。新冠肺炎爆发后，双方实力差距进一步缩小，根据美国银行(Bank of America )全球研究部门的亚洲经济主管乔海伦(Helen Qiao)和北京大学新结构经济学研究院院长林毅夫教授、北京大学国家发展研究院院长姚洋称，在2027年到2030年左右，中国会超过美国成为世界第一大经济体。为了干扰、迟滞甚至中断中国大陆发展进程，美国将采取多边化、机制化、长期化、全政府、全领域、全社会、全方位的对华遏制战略。在中美实力不断逼近态势下，拜登政府正重启奥巴马时期的“亚太再平衡”战略，并延续特朗普时期“印太战略”的框架，精心构建“亚太版小北约”，图谋发挥盟友的合力，来共同构筑“反华包围圈”。2021年4月25日美日领导人联合声明明确提及台湾，这也是52年来第一次，显示美国正加大力度拉拢日本等盟友共同关注台湾。

　　但就全球局势来看，愿意与美国同心协力来围堵中国大陆的，屈指可数，大部分国家和地区在中美博弈中多不愿意选边，如新加坡总理李显龙就表态称“不愿介入中美竞争”，这颇能代表中美之外第三方特别是亚太地区相关国家和地区的态度。放眼全球，愿意主动充当美国“遏华急先锋”的，台湾蔡英文当局的态度最为积极，也最有可能成为美国遏华的桥头堡。

　　未来美国将把台湾问题、香港问题、新疆问题等联动处理，多箭齐发，不断消耗大陆的政治、经济、外交等战略资源。而在这其中，因为有台湾当局的配合，“台湾牌”将成为美国遏制大陆最重要的筹码之一。为将“台湾牌”价值进行长期化利用，美国还将严防大陆加速两岸统一进程。哈佛大学教授傅高义称，“两岸问题不会留到下一代解决”，“蔡英文要非常小心”，这其实不仅仅是对蔡英文的警告，更是折射了美国内部的焦虑，担心大陆加速两岸统一进程，如此一来，美国就将失去遏制大陆的一个重要筹码。为扺消和对冲大陆推进统一进程，美国势必会紧紧抓住台湾，不断提升与台湾关系，迫使台湾只能向美国选边，而不能向大陆倾斜。

　　二、美国“以台制华”与台湾“倚美抗陆”深度对接

　　如果从决策模式来考虑的话，核心决策者在整个决策过程中往往会扮演举足轻重的角色。在美国对台政策制定过程，美国总统的地位自然无人能及。现任的美国总统拜登长期持“亲台”立场，1979年美台“断交”时，拜登就参与了“与台湾关系法”的制定工作。2020年台湾“大选”中蔡英文胜选连任后，拜登专门向蔡英文发去贺电，声称“将深化与台湾这个民主政体、主要经济体和科技重镇的关系，台湾是开放社会有效控制新冠病毒的闪亮典范”。可以预测，在拜登执政时期，台美关系将会继续往“官方关系”方向突破。

　　（一）美台关系由“非官方关系”转向“官方关系”

　　无论根据中美三个联合公报，还是美国“与台湾关系法”，美国只能同台湾维持“文化、商务和其他非官方关系”。但特朗普政府明显打破这一承诺，公开与岛内蔡英文当局发展所谓“官方关系”，并解密了1982年的“对台六项保证”，其中第五条是“未改变关于台湾主权的立场”。未来拜登政府有可能继续加码：

　　一是凸显台湾“国家化”地位。特朗普时期，美国就开始凸显台湾的“国家化”地位，就在“2019年台湾友邦国际保护及加强倡议法” （简称“台北法”）以及国防部《印太战略报告》等法律和重要文件中，将台湾称为“国家”(nation)。 拜登执政时期，或将会有过之而无不及。目前美国正在炒作“美国在台协会”台北办事处处长的任命方式，使其比照驻外大使的方式由总统提名、由参议院任命，这无疑等于是把台湾当做一个“独立国家”来看待。

　　二是美国“一中政策”由“一法三公报”蜕变为“多法三公报”。除“与台湾关系法”，特朗普时期美国还相继通过了“与台湾交往法”、“台湾邦交国国际保护暨强化倡议法”（简称“台北法”）等多项涉台法律。美国第117届国会正积极酝酿“台湾保证法”、“台湾防卫法”、“防止台湾遭入侵法”、“台湾主权象征法”以及“台湾使节法”等激进法案。美国此举意在构建“挺台”立法体系，为对台政策建立制度性框架，确保未来无论谁执政都必须遵循法律约束继续推进与台湾的关系，以此扺消中国大陆的一中原则。美国国会、州和地方政府的代表团，都准备将台湾作为亚洲地区出行的标准目的地（a standard destination）。美国国会两院主要委员会每年至少召开一次专门针对台湾的听证会，要求国务院和国防部助理国务卿以上层级官员出席。可以预测，美国国会将成为鼓动提升与台湾实质关系、将台湾进行“国家化”定位的重要推手。

　　（二）军事上强化美台战略对接，将台深度纳入美亚太情报体系

　　台湾在美国精心构筑的所谓“第二岛链”中，占据着关键性的“枢纽”角色。为了进一步凸显台湾在利用岛链计划围堵中国大陆过程中的角色和价值，拜登政府势将将进一步提升与台湾的军事安全合作，甚至将台纳入“太平洋威慑倡议”（Pacific Deterrence Initiative）。

　　一是在是否“协防”台湾问题上走向清晰。1954年，美国与台湾签署“共同防御条约”，1980年1月1日正式终止。此后，美国是否会“协防”台湾的问题，成为至今悬而未决的问题。无论是在“与台湾关系法”还是在“对台六项保证”中，美国都语焉不详，既不承诺会“协防”，也未明说不会“协防”，而是保持模糊的空间，既不碰触大陆底线，又让台湾当局有所期待。但近年来，美国“协防”台湾的论调开始明显升高，岛内政治力量也开始与之相互唱和，连国民党在台“立法院”都抛出“美国协防台湾”的提案。

　　未来不排除拜登政府在这一问题上作出更清晰的表态，逐渐往协防台湾方向表述，以“协防”台湾为杠杆迫使大陆降低“武统”意愿。除政治表态外，美国还将继续强化与台湾军事关系来提升台湾与大陆对抗的能力，甚至帮助台湾将“整体防卫构想”发展成为“台美共同作战构想”。

　　二是将台纳入“亚太版小北约”战略。利用盟友及伙伴力量构筑遏华体系是拜登政府重要战略之一，由于菲律宾、韩国等盟友在是否追随美国一同来遏华问题上姿态摇摆，美国在亚太地区能够煽动起的力量除了澳大利亚和日本之外，其他国家多不愿意跟进，因而美国正将拉拢的对象开始锁定台湾。例如，美国国防部印太安全事务部前助理部长薛瑞福（Randall Schriver）发布“给下一任美国总统的备忘録”，将台湾比喻为印太地区的富尔达缺口（Fulda Gap），富尔达缺口是欧洲冷战时期的最前线。报告建议，协助台湾推动整体防卫构想（ODC）、整合台湾军力纳入美国印太地区安全结构、美国和区域盟友持续进行台海意外冲突的训练；公开与台湾联合军事演习，作为对北京的战略讯号等。整合台湾军力纳入美国印太地区安全结构的一环，尤其是空域、海上和弹道飞弹防御等；作为战略讯号，美国应将双边军演公开化。其余还包括美国潜舰和驱逐舰的例行性访台；美军军官定期访台，以便在台海冲突期间能负责任地为白宫提出建议；在台湾建立轮调的美军部队。此外，美国应和日本、澳洲和韩国等区域盟友，着手规划双边军事计划，且持续进行台海意外冲突的训练。报告建议还包括，美台成立强化台湾整体防卫构想的联合工作小组，建立美台即时讯息共享机制，与在台湾建立战备库存联盟。包括美国及其区域伙伴应在研发领域上，与台北合作，扩大台湾的国际参与空间，让台湾能展现其价值，例如，美国重新启动台美贸易暨投资架构协定（TIFA）会议，讨论双边自由贸易协议；美国各政府部门持续推动美台关系；美台在人道援助与救灾上合作。

　　三是强化情报合作，扩大“美台防务对话”范围（网络安全、信息安全）。目前由美国主导的、英国、加拿大、澳大利亚和新西兰共同组成的情报信息网“五眼联盟”正在扩容，蔡英文当局也跃跃欲试，想跻身其中，形成“五眼联盟”+1的角色位置。由于“得天独厚”的地理位置和语言优势，台湾掌握很多中国大陆第一线情报，例如新竹乐山基地拥有亚洲最好的长程飞弹预警雷达，在过去，台湾的相关情报都是直送美军太平洋司令部，美方有可能调整共享情报权限，让台湾知道更多，未来美台或将在这一领域继续深化。

　　（三）提升与台湾经济、文化合作，全面夯实美台关系基础

　　在美国强大压力下，民进党当局2021年元旦其开始开放含有瘦肉精的美国猪肉进口，并想以此为“敲门砖”，向美国输诚，以进一步提升与美经贸往来，甚至想与美国签订经贸合作协议。1994年，台湾和美国同意定期就达成贸易协定进行谈判，形成贸易暨投资框架协定（TIFA）。截至到2016年，双方共举行10次会晤。特朗普上台后虽暂停，未来有可能重启。美国还有可能力挺台湾参与CPTPP，与台洽签双边贸易协定（BTA），扩大台湾与美国国际开发金融公司（DFC）合作，将台纳入蓝点网络计划（the blue dot network全球基础设施发展倡议）。美台经济合作目的并不单纯，背后充斥着浓郁的政治考量，主要目的是想构建“非红排中产业链”，以在全球体系中对中国大陆形成挤压孤立之势。

　　在文化层面，目前美台正在加速推进“美台教育倡议”，“美国在台协会”台北办事处处长郦英杰(Brent Christensen)称，“美台教育倡议”的背景是建立在一个重要趋势上，即美国许多大学都在关闭孔子学院，这是“因为它们在中华人民共和国的审查和恶意影响力活动方面扮演了一定的角色”，但是美国和国际学生对学习华语的兴趣依然浓厚，“台湾可以，也应该在满足那个兴趣中扮演重要角色。”美台关系不断提升，将产生重要的辐射和带动效应。日本台湾交流协会已将2021年定为“巩固日台友情年”，并积极促成安倍访台，制造新的“突破”。捷克、波兰、立陶宛等与台湾的实质关系也将升温。

　　（四）协助台湾在国际多边场合提升能见度

　　特朗普政府“退群毁约”，美国相继退出“巴黎气候协定”等重要国际组织，这本身就是对国际契约精神的违背，对中美之间在“一个中国”问题上达成的基本共识也构成了重要冲击。但从另外一个角度来看，美国接连“退群”，使得台湾想倚重美国来参与相应国际组织，成为虚妄的幻想。

　　拜登政府奉行群狼而非独狼战术，由“退群”到“返群”，重返国际组织，重视多边主义，整体上会重回多边主义路线，通过构建国际秩序来领导世界，重新塑造美国的领导声誉与地位，即“让美国重新领导世界”。这将为台湾图谋加入相关国际组织如世界卫生大会（WHA）、国际民航组织（ICAO）、国际刑警组织（INTERPOL）等，提供更大的幻想空间。

　　一是与台湾构建所谓民主价值同盟。意识形态领域向来被视为“看不见硝烟的战争”和“政治领域没有枪炮的较量”。在特朗普时期，中国就已经成为美国“最方便的敌人”，时任副总统彭斯、国务卿蓬佩奥等高度注重对华意识形态围堵，并将台湾视为重要一环。未来拜登将继续拉高人权、民族、宗教问题在美国对华政策中的位置，并强化美台价值观对接，这将进一步加速美台“身份政治”的对接。所谓身份政治是指人们结成某种排他性的社会政治阵线，哈佛大学教授亨廷顿指出，“人们不仅通过政治来增进自身的利益，也通过政治来确认自己的身份。我们只有在知道自己不是谁、反对谁的时候，才知道我们是谁。”近年来，岛内身份政治风起云涌，“本省人”“外省人”的对立一波三折，诿过于外的民粹主义情绪愈发激烈。在这种语境下，台湾民众不得不思考他们是谁、不是谁，以及反对谁。这将进一步加剧岛内身份政治的极化，并有可能在“倚美拒统”心理和外部挤压下催生“新国族认同”。

　　二是强化美台与第三方地合作。美国将推动美台构建的印太民主治理咨商、太平洋岛国对话等平台扩容，甚至有可能力挺台湾加入由英国建立、遏华意味浓厚的D10组织（D10 group of leading democracies）。

　　三是协助台湾融入国际组织。2020年，在民进党当局打“悲情牌”和美国幕后怂恿下，国际社会支持台湾参与世卫大会的声音不絶于耳，德国与英国外交部副部长等人也公开重申对台湾的支持，还有80多个国家的1700多位议员支持台湾争取参与世卫组织的努力。2021年5月世卫大会期间，势将有更多国家支持台湾参与。在美国主导下，2021年5月5日G7峰会后发表的“联合公报”，首次提到“支持台湾有意义地参加世界卫生组织的论坛和世界卫生大会”，并特别强调“鼓励和平解决两岸问题”。此外，美国还有可能将台纳入美、日、澳等国在出口管制、网络安全和IT供应链方面的多边讨论。

　　三、台海局势的变动与美国的战略风险

　　1979年以来，美国对台长期维持模糊政策，既不承认台湾是一个国家，也从未否认台湾不是一个国家；既不表态会协防台湾，也不声明不会协防台湾。但随着中美战略博弈的不断升级，挺台遏华已成为美国共和与民主两党的基本共识。共和党自不待言，民主党2020年党纲也删除了“一中政策”，但刻意保留所谓“与台湾关系法”，挺台意味浓厚。可以预测，未来无论拜登政府如何调整，美国对台政策都将由战略模糊走向战略清晰，或至少是部分战略清晰，这也将给美国台海战略整体布局带来新的变量。

　　一是对台战略价值的重构与对台湾角色的重新定位。同一个台湾，在不同时期，对于美国价值是不同的。在过去十余年中，美国对台湾角色定位一直在变化。奥巴马时期，台湾是美国“亚太再平衡战略”中“安静的受益者”（美国布鲁金斯学会东亚项目主任卜睿哲语），或者更准确地来讲是一个“安静的旁观者”角色。特朗普时期，台湾在“印太战略”中，属于典型的“躁动的边缘者”，也就是台湾虽然极其躁动，一度在台湾外事部门专门成立了“印太科”来与美国“印太战略”对接，但由于“印太战略”本身是“四方（Quad）战略”，即以美日印澳四方支柱为核心的战略，台湾虽然想通过“Quad-Plus”模式参与其中，但因为自身实力有限，始终难以走进核心圈，只能是处于外围的边缘者。但与“亚太再平衡战略”中“安静的受益者”角色相比，台湾作为“躁动的边缘者”角色而非“局外人”角色，显示台湾在美国亚太战略中的位置又往中心挪移了一步。

　　拜登时期，美国正在酝酿构建新型的具有“亚太小北约”性质的亚太战略，届时，台湾的角色将会进一步凸显，逐渐成为“走向中心的参与者”。主要原因在于，随着中国大陆综合实力逐渐提升，美国在亚太地区的盟友或伙伴对于中美战略博弈的态度将更趋谨慎，多不愿明确选边。例如，新加坡总理李显龙就表示，“没有多少国家愿意加入一个没有中国的联盟”，各国也不会加入“冷战式的联盟”。当周边国家和地区对美国配合度有限时，甘当美国“马前卒”、愿意主动为美国冲锋陷阵的台湾，其角色就显得格外突出，美国自然也会更加重视台湾的角色。2021年4月14日，美国前参议员陶德（Christopher Dodd）、前副国务卿阿米塔吉（Richard Armitage）与史坦柏格（James Steinberg）等人访台，这也是拜登上台后美国首次指派重量级政治人物访台。另外，由于这三人与拜登私人关系密切，这也被蔡当局炒作是“美台关系重大突破”。对于美国代表团此次访台，台湾政治大学外交学系副教授吴崇涵的观察视角却与蔡英文当局不同，他认为拜登政府目前对华政策主要是采用多边主义的“辐轴体系”来全面遏制，而陶德等人访台，主要目的是想把台湾拉入美国精心构筑的“辐轴体系”。

　　二是由对两岸“双重威慑”转向对中国大陆“单向施压”。美国对海峡两岸长期奉行两面平衡策略，对双方同时施压，既防“陆统”也防“台独”。但近年明显转向，打破了以往对台实质关系特别是军事合作方面“只做不说”的模式，转向“既做又说”，由低调行事转向高调作态，频频对中国大陆单方面极限施压。这将向蔡英文当局释放“美国可信赖”的信号，让蔡以为美国支持台湾就是支持“台独”，从而鼓动蔡以更大力度加速“台独”布局。

　　三是对台海局势由维持现状转向破坏现状。美国以往长期反对两岸单方面改变现状，对陈水扁“修宪公投”严令斥责。但美国对蔡英文“柔性台独”、“文化台独”、“修法台独”等采取绥靖怂恿政策，不加约束。美国还赤膊上阵，通过内阁级官员访台和大规模对台军售等与台湾建立“准国家、准外交、准同盟”关系，不断改变台海现状。

　　四是美国对台政策或将被民进党当局对美政策逆向利用。蔡当局试图打破以往“被动反应”方式，开始“主动塑造”对美关系，即蔡英文所谓台湾不是美国的“棋子”，而是一个“棋手”。美国不断抛出各种挺台动作，可能直接引发蔡英文当局的误判，误以为美国支持台湾就是支持“台独”。有了美国的加持，蔡英文当局将更加肆无忌惮，为所欲为，“倚美抗中谋独”气焰更趋高涨，甚至有可能推进“修宪公投”，直接挑动大陆敏感神经，迫使大陆启动《反分裂国家法》，动用非和平方式坚决捍卫国家主权和领土完整。

　　届时，是选择为台而战，还是弃台而去，美国将面临两难。若是为台而战，就有可能被迫卷入一场与中国大陆旷日持久的全面战争，甚至是“核大战”，而这显然并不符合美国的利益。即如约翰·霍普金斯大学教授多兰（Charles　F.　Doran）所言，“美国不能允许自己被一个犯错误的小玩家拖入一场谁也不想要的战争。”若是弃台而去，美国在亚太地区的信誉又将遭受严重考验，将来美国的盟友是否还会继续信任美国，将被打上巨大的问号。

　　第二节　美国对华打“南海牌”及其对民进党当局南海政策影响

　　蔡英文第一任期，推行“两国论”的南海政策呈现消极应付态度，重心转向强化太平岛作用，突出南海“事实主权”。两岸关系、岛内民意以及美国等域外因素盘根错杂、相互交织是蔡英文南海政策根源所在。2020年蔡英文连任后，“两国论”的南海政策将进一步延续，并呈现新的态势，将太平岛“国际化”，突出南海扮演人道救援角色，是其最重要的南海政策。蔡英文当局裹挟民意，加大“挟美自重”力度，积极推行“新南向政策”，换取相关国家对“台独”的实际支持。对此，中国大陆要始终发挥斗争精神，促使美国的南海政策重新回归“中立”，并积极增信释疑，发挥东盟的积极作用。对民进党当局要坚持底线思维，牢固树立风险意识和危机意识，下好先手棋。

　　2020年台湾地区“大选”后，国民党大败，蔡英文获得连任，将对两岸关系构成重大风险挑战。在美国全方位布局“印太战略”情势下，美国试图把南海打造成为对抗大陆的战略一线，并极力将台湾纳入南海议题的一环。蔡英文当局主动向美贴靠，曾公然扬言“台湾在南海的角色是美国潜在的战略资产”，“大选”后表示要将美台关系升级为“全球合作伙伴”。未来蔡英文当局有可能在太平岛上大做文章，在太平岛附近为美国军舰提供物资补给，甚至有可能允许美国军舰在太平岛停靠修正，若再更进一步的话，则有可能将太平岛租借给美国。

　　一、“挟美抗陆”：蔡英文南海政策的“两国论”底色

　　2016年5月蔡英文上台以来，拒不承认体现一个中国原则的“九二共识”，两岸之间制度化协商机制出现停摆，两岸关系不断恶化。在南海问题上，蔡当局态度呈现消极应付，重心转向强化太平岛，突出南海“事实主权”，主张多边机制解决南海争端，并“挟美自重抗陆”，严重损及中华民族在南海的权益。

　　（一）消极态度：笼统应付

　　蔡英文在第一次就任台湾地区领导人就职演说中，对台湾的南海政策避重就轻、避实就虚、知难而进，仅笼统表示在南海问题上有关利益各方要“搁置争议、共同开发”，没有提出相应的南海政策论述。在“南海仲裁案”裁决结果正式出炉前夕，台湾领导人办公室发言人黄重谚重申在南海问题上，台湾将继续秉承“坚持主权、不挑衅大陆与让美国满意”三原则，但“坚持主权”与“让美国满意”以及“不挑衅大陆与让美国满意”之间，显然存在不可调和的根本矛盾。

　　7月12日，“南海仲裁案”正式粉墨登场，所谓仲裁法庭将太平岛由“岛”性质判为“礁”，蔡英文表达“反对太平岛由岛变礁”和“仲裁判决不具法律约束力”和 “絶不接受”裁决立场，但强调两岸是 “各自主张、各自权衡”。次日，蔡英文登上康定级迪化舰，表示台湾“将不排除一切捍卫南海‘主权’行动”，登上太平岛伸张‘主权’”，但后被证实“这是一项没有经过查证的错误讯息”。

　　随着“南海仲裁案”后续效应不断发酵，为缓解岛内民众压力，7月19日，蔡英文在“国安高层会议”上，针对南海议题提出“四点原则”和“五项做法”。与此同时，当民间团体前往太平岛护渔时，蔡英文当局非但不提供帮助，反而威逼恐吓渔民，如到太平岛，将使得台湾“主权”荡然无存。7月23日，蔡英文接受《华盛顿邮报》专访时，说明台湾不接受仲裁庭判决的原因是：台湾并未受邀参与仲裁，仲裁庭将台湾矮化为“中国台湾当局”，太平岛岛屿地位被人为贬低。同时她顺势提出解决南海问题要“坚持和平处理、遵守国际法和维护南海航行和飞越自由”等三个原则，但笼统地将南海“主权”设定在目前台湾仅能控制的太平岛及周边海域，并没有提及中华民族南海历史性权益。

　　2018年5月，蔡英文在会见海事安全对话外国专家学者时，首次明确表示在南海海域，台湾“主张‘搁置争议、共同开发’”，直接放弃马英九时期“主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发”原则。2020年4月，民进党再次重申台湾主张应秉持“搁置争议，共同开发”原则处理南海争端。蔡英文当局第一任期所展现出来消极的南海政策，严重损及中华民族在南海的权益。

　　（二）战略重心：强化太平岛，突出南海“事实主权”

　　为了凸显台湾“事实主权”，操弄“台独”空间，蔡当局南海政策的重心唯有转移到对太平岛建设防卫上。2016年6月，台湾科技事务负责人杨弘敦表示，台湾将在太平岛成立“南海国际研究中心”，引领南海区域内环境与灾防研究，加强与东盟国家科技合作。9月，台交通部门在太平岛设置自动观测气象站，以及在码头上设置南沙潮位站，作为整体气象观测设施一部分。至于太平岛上现有卫星追踪站观测信息，台湾当局也规划进一步思考如何与东南亚国家互惠、分享与合作。

　　2017年8月，蔡英文在参加“亚太安全对话”论坛时，表示“台湾把太平岛作为持续从事研究及人道救援等作为，台湾南海举行人道救援演习，目的在于强化台湾的紧急医疗后送机制以及海事研究的能力。台湾“海巡署署长”陈国恩表示“已将逐步增加太平岛医疗设备的相关资源，负起担任南海国际救难中心的责任。”2018年起，台“海巡署” “卫福部”和“国防部”已经着手准备让4000吨级巡防舰成为与“野战医院”有同等救护能量的海上医疗船，并计划将太平岛设为常驻基点。2018年4月，台湾当局成立“海洋委员会”，提出要实现健全海洋法制，做好生态保育工作；配合政策，推动海洋产业以及强化海洋研究能量，培育海洋人才等三个目标，其在南海的着力点就设在太平岛。6月，台“海委会主委”黄煌辉接受台“中央社”专访时，表示“台湾的南海政策是要确保台湾海域的航道是自由、和平、安全的‘蓝色海洋’，已规划打造太平岛为南海国际救难中心。”美国2018年“国防授权法案”抛出所谓“美舰泊台”相关议案之时，民进党当局对美国也遥相呼应，准备扩建太平岛码头，延长太平岛机场跑道。

　　（三）策略聚焦：“挟美自重抗陆”姿态顽劣

　　民进党重新执政后，开始进一步凸显台湾在美国“印太战略”的角色和地位，图谋把台湾打造成为美国在西太平洋遏制中国大陆崛起的“马前卒”。美国的南海政策走向以及所主导推动的“印太战略”，将挑战中国南海政策布局与作为，尤其是近年来，美国不断公开鼓励台湾放弃“断续线”声音不絶于耳。面对中国大陆维护南海主权采取相关措施，甘愿充当美国反华鹰派势力的“马前卒”，“挟美自重抗陆”，不断指责中国大陆违反相关国际法。2017年12月，蔡英文副手陈建仁出席“第七届台美日三边安全对话研讨会”时，肆意批评中国大陆的南海政策。2018年9月，在参加“亚太智库领袖峰会”开幕式时，蔡英文竟声称“在南海区域，在区域安全及战略问题上的合作，台湾将创造更多合作可能性应对中国大陆威胁”。2019年6月，在参加“海事安全对话”会见专家学者时，蔡英文污蔑中国大陆“不断在台海、东海及南海扩张海权，不仅影响两岸现状，也威胁区域的和平稳定”。2020年4月，当中国大陆在三沙市设立南沙区、西沙区，民进党批评“中国大陆近期就南海区域采取的片面及专断举措与声明，台湾表示关切与抗议”。与此同时，民进党认为中国大陆所倡导的双边机制对于大陆更为有利，因为这会很容易让其对其他南海声索国形成“各个击破”，而主张引入美国因素，继续保持对大陆高压态势，才能获得所谓絶对“安全”，其达到“挟美自重抗陆”不可告人目的昭然皆知。

　　二、美国南海政策与民进党当局南海政策的联动效应

　　当前紧张的两岸关系，台湾政治因素制约以及美国加大对民进党的施压力度，使得南海问题成为大国战略博弈的关键节点。这些因素错综复杂，相互交织，或多或少制约并影响蔡英文第二任期内南海政策的制定与实施。

　　（一）民进党当局在南海问题中需要合理正视“两岸因素”

　　一是体现在两岸在海洋领土主权“法理”论述聚焦分散。蔡英文南海政策主张仍将延续第一任，将会只凸显天平岛“事实主权”，而逥避作为法理依据的“中华民国”。台湾南海政策并非简单的海洋政策，而是与两岸关系密不可分。蔡英文为凸显台湾“独立政治实体”地位，扮演南海争端中的关键一方，图谋以“台湾”名义参与南海各方协商，但目前一中原则已经成为国际社会普遍原则，台湾要想绕过中国大陆，单独参与南海相关方协商，难度可想而知。未来两岸应该找到共同交集并达成共识，并逐步在南海事务中累积互信，推进两岸关系发展。

　　二是两岸关系能否为南海问题管控分歧发挥作用。两岸关系与南海问题既能相互牵制，作为二者之间存在“战略相关性”，又可以彼此发生联动。在2020年“大选”胜选的讲话中，蔡英文依然以“仇中”、“抗中”、“反中”为基调，不断推卸责任，指责中国大陆“试图片面改变台海现状，台湾必须建立足以保卫台海安全的军事力量”。1月14日，蔡英文接受BBC专访中叫嚣“台湾是个主权独立的国家，名叫中华民国台湾”“任何时候都不能排除战争的可能性”“中国如果入侵台湾将会付出相当的代价”。蔡英文高票连任，“台独”幻想更趋激烈，始终拒不接受“九二共识”，拒不放弃“台独党纲”。众所周知，“台独牌”是民进党“神主牌”，但也是其无法与大陆进行正常交流的最大“罩门”。在南海问题上，民进党当局把南海争端作为追求台湾“独立”的重要平台，南海政策也成为其推行“台独”政策的一部分。“由民进党的“台独”主张衍生出来的南海政策，由于具有非常强的对抗大陆的特性，因此使大陆对民进党的不信任程度进一步加深”。“以民进党为首的台独势力通过南海政策追求台湾‘不同于中国’的目标，可能造成两岸关系形成‘一边一国’的情况，这将对‘一个中国’原则形成严重的挑战”。两岸因素在台湾的“南海政策”中必须严肃看待，两岸在南海主权论述“各自有所区别”，两岸对南海争议的处理态度与方式，表面上看似雷同，但实际上中国大陆采取积极性维护南海主权，而台湾采取消极的保守主义，“台湾要思考符合现行国际法和两岸关系，才是明哲保身的基础”。

　　三是两岸在南海合作或冲突的可能性。民进党当局在南海问题倒行逆施，与美国相互配合，使得中国大陆腹背受敌、两面为难，同时面临南海问题与台海问题的双重压力。但两岸在南海问题上也可以就一些具体问题进行交流，强化在水文等非敏感领域沟通，累积互信。另外也应该以学术研究为契机，搭建平台，推动两岸的南海问题研究领域专家学者互相交流，互通有无，互相借鉴，共同加强对南海问题的研究。再次加强非敏感领域合作，两岸可在普世价值议题上增进交流，诸如海上人道救援、环境保护，特别是海洋环境污染与渔业资源保育等等，都是可以在不触及高度政治因素干扰下可以进行的。但是两岸之间若在南海发生冲突，例如中国大陆军队主动进攻并占领太平岛，或是其他南海声索国联合台湾一起进攻中国大陆目前所控制的南海岛礁，除非南海结构性矛盾发生根本转变，否则这种可能性在短期内可谓微乎其微。

　　（二）岛内民意对民进党制定南海政策发挥举足轻重作用

　　2020年“大选”后，岛内政党力量格局存在“緑大蓝小”结构和“緑长蓝消”态势有新的扩展性变化。蔡英文将裹挟岛内“民意”，面对南海问题的态度将更加消极，将继续忽悠台湾民众，骗取选票。虽然南海距离台湾较远，一般岛内百姓关注度较低，但受国民党长期教育宣传影像，“台湾民众还是普遍认同拥有对南海的主权”。面对岛内民意压力，蔡英文试图“维持现状”，不敢贸然放弃南海“主权”，以免给台湾人民落下“卖国误国”口实。对于南海问题的各种表态，将按照国际法相关规定处理纠纷争端，对部分“泛蓝”选民至少不排斥。但为了满足2020年“大选”中大多数“泛緑”选民诉求，认为台湾在南海问题上从未与中国大陆发生关联交集。

　　（三）美国积极推行“印太战略，”加大拉拢民进党力度，南海问题成为中美博弈关键战略节点

　　与美国推行“印太战略”，强化印太战略布局，利用其他南海声索国，不断挑战中国南海主权，混淆南海情势相呼应，民进党开展“去中国化”的台湾“主权”论述立场，完全在配合美国南海战略利益。因此，对蔡英文当局未来南海政策走向判断，不能仅以单一政策进行就事论事，而应该将其放置中美关系整体框架下思考。美国总统特朗普推出“印太战略”，极力拉拢台湾，遏制中国的企图不言而喻。美国在南海除继续奉行“前沿-前线”策略外，自由航行的频率不断增强，试图制衡中国海上力量增长。特朗普认为美国强大的海军是确保印太地区和平稳定的重要保障，“扩大美国海上力量的计划将会打消南海区域内美国盟友的顾虑，显示美国依然是‘亚洲自由秩序的保证者的地位’”。2017年，美国政府提出“自由与开放的印太”愿景，将涉及台湾的有关内容置于“印太区域战略”中的军事安全领域，强调美台享有“共同的价值观”，美国为维护在这一地区的利益，应该协助台湾发展“不对称战力”，以提升台湾的“自我防御能力”。2018年12月，美国国会炮制所谓“亚洲再保证倡议法”（Asia Reassurance Initiative Act,ARIA），公开台湾纳入到美国“印太战略”中来。

　　2019年6月，美国国防部发布的《印太战略报告》中，报告要求美国国会不断透过立法的努力来维护台湾的“国防”与“国际空间”。在通篇报告中提及“台湾”高达30次，颇令人意外的是台湾竟然是在报告结论中唯一被提到的“国家”，都在显示美国“印太战略”中肯定台湾发挥战略作用。8月，“美国在台协会”台北办事处处长郦英杰在出席岛内“AIT＠40台美关系展”桃园巡逥站开幕仪式时公开表示“台湾是美国印太愿景中耀眼突出的一环”。10月7日，郦英杰在美台“太平洋对话”开幕会上指出，“美台之间对话机制的目的是在找出美国、台湾及理念相近伙伴能够共同合作之领域，以满足我们太平洋友人的各项需求”。

　　面对美国政府推行“印太战略”极力拉拢台湾，蔡英文当局“自带乾粮”，投桃报李，甘愿充当美国的“马前卒”。从2017年至今，蔡英文多次对美国等西方国家公开宣称“台湾在印太地区拥有重要的地缘战略地位。”2019年4月16日，蔡英文出席“2019印太安全对话开幕典礼”时，竟扬言“台湾作为美国‘自由开放的印太战略’的全面合作伙伴，期盼台美持续携手努力，开创伙伴关系全新的一页”。6月12日，蔡英文会见“2049计划研究所”学者专家访问团时表示，“台湾将持续与美国密切合作，在‘自由开放的印太区域’，强化双方伙伴关系，共同因应中国威胁和挑战”。6月18日，蔡英文在会面美国布鲁金斯研究院领袖访问团时妄言，“台美伙伴关系也是‘自由开放的印太战略’下，一股很重要的安定力量”。6月25日，在会见战略暨国际研究中心（CSIS）“台美政策计划（TUPP）访问团”时，蔡英文声称“台湾将继续跟美国及理念相近国家，一起为国际重要议题做出贡献”。随着中美博弈在未来将全面升级，将加大对民进党当局的拉拢挑唆，美国与台湾在南海问题上相互勾结，徒增南海地区的紧张局势，不利于中国大陆在南海维权，南海问题成为中美博弈关键战略节点。

　　三、以南海议题拓展“台独”国际活动空间：民进党当局未来政策走向

　　蔡英文第二任期间内，预计“两国论”的南海政策将延续，但会呈现更加消极的趋势。民进党当局将太平岛“国际化”，突出南海扮演人道救援角色，是其最重要的南海政策。同时，裹挟民意，不断凸显台湾“独立”地位，加大“挟美自重抗陆”力度，积极推行“新南向政策”，换取相关国家对“台独”活动的实际支持。

　　一是将太平岛“国际化”，突出南海扮演人道救援角色，是民进党当局最重要的南海政策。

　　民进党当局一直奉行“太平岛国际化”策略，认为这是与美国展开海洋合作和安全合作的重要筹码。目前民进党当局正积极准备把太平岛建为“人道救援中心及运补基地”，以“接驾美军”为目标对太平岛进行“准军事化”建设和强化，不断开展南海人道救援演练。虽然有台湾学者认为台湾允许租借太平岛给美国可能性不高，究其缘由是其中牵涉到严峻的两岸关系和复杂的美台关系，例如台美双方须先签署并批准《太平岛租借条约》，其中将涉及“主权和管辖权”问题，以及租用者所属军队、公务员及其相关人民在租用地的权利与义务”。但未来仍不能排除民进党以所谓“人道救援”等为遮羞布，与美国在南海地区进行各种各样的合作，而美国也会邀请台军参加在南太平洋的“医疗救援行动”。未来蔡英文当局的重要南海政策是将太平岛“国际化”，突出南海扮演人道救援角色。

　　二是裹挟民意，不断凸显台湾主体性，忽视南海历史性权利。自台湾地区开放领导人“直选”以来，蔡英文获得817万票，史上最高。在高人气和高得票裹挟下，蔡英文气焰将更为膨胀。在“台独”幻想驱动下，加速“台独”布局，利用所谓“国安五法”和“反渗透法”等幌子，不断恶化两岸关系。在南海问题上，蔡英文当局将会切断与中国大陆任何内在联系，妄图通过牺牲南海“主权”换取“台独”支持，不断凸显台湾主体性，两岸共护南海“主权”立论被推翻。蔡英文连任后，在南海问题上将继续会谋求参与南海多边协商与谈判，主要目的不在于解决南海争端，而是要拓展台湾所谓“国际活动空间”。蔡英文推行南海政策背后逻辑，是切断与中国大陆在南海问题上关于历史、法理等各个层面的内在连接，妄图以南海问题来寻求与美合作的新议题，并获得美国及南海周边国家对“事实独立”地位的认可。由此可以看出，民进党当局南海政策的出发点与落脚点还是为凸显台湾“主权”独立而服务。

　　三是加大“挟美自重”力度，扮演遏制中国大陆的“急先锋”。随着美国落实“以台制华”的布局全面铺开，民进党加强与美国相互勾连，自觉充当美国遏制中国大陆的“马前卒”。2020年1月，在当选台湾地区领导人后，蔡英文会见“美国在台协会”台北办事处处长郦英杰时，表示“台美在安全、经济，以及共享价值等领域不断深化合作，已升级成‘全球合作伙伴关系’”。3月26日，美国总统特朗普正式签署生效“2019年台湾友邦国际保护暨强化倡议法案”（简称“台北法案”，TAIPEI Act），台湾地区领导人办公室发言人黄重谚表示“美国是台湾最重要的国际合作伙伴，台湾将继续与美国及其他理念相近国家强化合作，并在共享自由民主与繁荣的价值基础上，强化伙伴关系”。正值新冠肺炎全球蔓延期间，美国国务卿蓬佩奥在社交媒体上感谢台湾赠送口罩，声称台湾是“艰难时刻真正的朋友”。而在这两周之前，“美国在台协会”台北办事处处长郦英杰与台外事部门负责人吴钊燮签署“台美防疫伙伴关系联合声明”，表示双方将在合作交流的既有成果基础上，共同对抗新冠肺炎病毒，进一步强化台美咨商与合作机制，这是美台断交后罕见以双方为名的官方联合声明。

　　民进党当局可能根据美方的授意和口径，以响应美国策动的台海南海“双海联动”，很大可能会加入域外国家对中国南海维权行为进行谴责，双方公开可能密集向中国大陆施压。未来，美方以加强美台防务合作伙伴关系为由，实施包含“美军舰访台扩大美台演习”“考虑美台军舰重新停泊在对方港口的适当性与可行性”条款的“2018年国防授权法”，甚至有可能编造舰船事故、恶劣天气等藉口，要求向太平岛停靠。美国加大对民进党当局的拉拢挑唆，不排除最高决策层将直接施压台当局，要求澄清“南海断续线”含义，甚者要求放弃“南海断续线”的声索。

　　四是积极推行“新南向政策”，换取东盟国家实际支持。2016年以来，民进党当局在政治上推行“亲美日反大陆”，在文化上极力推动“去中国化”，在经贸上试图切断与大陆紧密关系，其大力推出“新南向政策”就是其对外战略中的一个重要组成部分。2016年8月，蔡英文召集“对外经贸战略会议”，会上通过“新南向政策”政策纲领，在总体与长程目标中指出，将建立广泛的协商和对话机制，形塑和东盟、南亚及澳大利亚、西西里等国家和地区的合作共识，逐步累积互信及共同体意识。依此纲领，与东南亚国家在南海问题上，透过协商和对话机制，有效解决相关问题和分歧当然可以适用。与此前三次“南向政策”不同，蔡英文“新南向政策”将主攻方向设定为台湾最为擅长的新兴科技制造业和服务业，力图最大限度地发挥台湾的优势实力。“新南向政策”是蔡英文上台以来强力推行，其有可能为推行“新南向政策”，在南海问题上与其他南海声索国寻求妥协，南海政策可能成为“牺牲品”。从某种意义上而言，“新南向政策”与民进党当局的南海政策构成高度重叠，妄图彼此联动，既分进合击，又相互推进。但由于台湾自身实力有限，在南海问题上面临彻底边缘化的趋势将不可避免。“台湾当局有意通过这种方式表达其对国际法的尊重，通过与相关东盟国家表达意愿，强化台湾与东南亚各国的关系，以此来达到其“新南向政策”的目标，使得未来台湾当局会在南海政策上，不得不在东盟国家中寻求妥协。

　　四、结语

　　近年来，尽管南海局势近来出现和缓迹象，但“严重制约南海局势缓和的结构性矛盾即主权争端与大国博弈并未有效弥合，中国面临的体系性约束有增无减”。南海问题短期内难以风平浪静，因而中国大陆要保持高度的战略定力，“中国的南海战略是要寻求主张和行动能够实现更好的匹配，更明晰地向国际社会，尤其是域内国家以及域外势力，表达自己在南海的真实战略意图，在行动上传递中国在南海维护主权权益的决心不会动摇、维护南海稳定的信心不容置疑。”

　　首先，敦促美国南海政策回归理性。如果美国落实“2018财年国防授权法”中关于美台在南海合作的相关条款，应该提前制定预案。当然，也要积极与美国加强沟通协商，“中国也要强化与美国的战略沟通，强化危机管控能力，不断增强《中美关于海空相遇安全行为准则谅解备忘録》等协议的约束力”。要增强战略定力，心无旁骛继续完善南海岛礁的基础设施建设。同时，藉助学界的“学术议程设置”、政界的“政治议程设置”和媒体的“媒介议程设置”，对中国立场进行广泛宣传，尽可能化解外界误解，对于不实的謡言和“假消息”等要及时予以澄清驳斥。

　　其次，打造公共产品，稳住南海周边国家。虽然东盟并非南海问题的当事方，却是重要利益攸关方，对南海局势发展发挥举足轻重的作用。“围遶南海问题，东盟存在着维护地区和平稳定、航行自由、大国权力均衡以及保持自身团结、公信力、地区事务中的中心地位等重大利益。加之对中国的警惕、忧惧，防止中国在南海取得压倒性优势是东盟“中立但不沉默”的重要注解”。在南海问题上，我们要减少他们立场反复的变量，增加中国—东盟经济合作的容量，深挖“南海行为准则”谈判成果的存量，是中国与南海主权声索国更广泛加强互信，建设南海地区安全机制和危机管控机制的重要保障。目前，中国与东盟的南海行为准则（Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea，简称DOC）谈判已经取得重大进展，双方在已形成的单一磋商文本草案基础上完成第一轮审读，幷力争在2020 年内完成磋商。要加强与南海周边国家的联系，尽可能化解南海周边国家的疑虑。同时要强化规则制定，“设法掌握‘南海行为准则’制定话语权和主导权，在海上规则制定和发展中掌握主动权”。

　　最后，对民进党当局，要坚持底线思维，牢固树立风险意识和危机意识，下好先手棋。持续对“台独”势力保持高度威慑和高压态势，凡是从坏处准备，努力争取最好的结果。对于可能造成严重后果，我们要做最好坏的打算，要有充分预案，一旦发生重大突发事件，要有能力遏制危机、管控危机、以战止战。认识到台湾在南海战略中可以扮演一定要角，中国大陆需要站在全局角度，在一个中国原则的基础上，发挥南海“第二轨”协商机制，在主张两岸南海合作、共同捍卫南海主权时，先交由民间团体、学术组织以及专家智库机构等主导，应该在“一个中国”框架下对台湾参与协商诉求给予积极响应。要强化海峡两岸同胞对南海维权的历史沧桑感和现实紧迫感的认知，不断唤醒对维护同属中华民族南海“祖产”的心灵共鸣，建构海峡两岸南海命运共同体。

　　第三节　美国对华打“香港牌”及其对民进党当局涉港政策影响

　　为达到配合美国、“以港乱中”、丑化“一国两制”和对抗两岸统一等险恶用心，民进党当局极力插手香港问题，频频上演“台独”救“港独”戏码。在我推出《香港国安法》、《香港行政长官产生办法》和《香港立法会产生办法和表决程序》等重磅举措后，民进党当局仍不收手，继续炒作“援港抗中保台”，加剧香港紧张局势，我宜予以警惕，妥为因应。

　　一、民进党当局插手香港事务及与香港反对派勾连情况

　　香港“反修例风波”爆发后，受“台独”意识形态作祟影响，民进党当局见猎心喜，到处煽风点火，唯恐香港不乱，主动借机生事，全力介入，直接出钱出力，在物资供应、资金保障、舆论造势等方面，对“港独”分子倾力相挺，公然邀请黄之锋等“港独”头目赴台进行所谓的“交流培训”。蔡英文亲上前线，宣称要与香港暴力分子站在同一阵营。在蔡指示下，民进党当局各种阴招、损招、坏招尽出：

　　一是成立“香港人道援助关怀行动项目”。在所谓“台港经济文化合作策进会”下成立执行该项目的“台港服务交流办公室”，由“陆委会”进行“跨部会”协调，处理港人居留、安置、照护等实质援助行动，“尽最大能力与香港站在一起，协助香港”。主要是为“港独”分子壮胆撑腰打气，制造“乱港分子若有事，台湾将兜底接纳”的印象。在民进党当局推动下，“香港众志”头目黄之锋、香港立法会议员朱凯迪、学联前副秘书长岑敖晖等“港独”分子公开访台，与“台独”势力沆瀣一气、狼狈为奸，图谋把香港往动乱方向引导。

　　二是侵蚀香港金融中心地位。香港形势不稳后，民进党当局分析香港金融人才将会出走，香港金融中心地位也将不保。蔡专门委任前“金管会主委”顾立雄为“国安会秘书长”，图谋利用顾及其妻子台“经济部长”王美花在金融领域资源，尽可能吸引香港金融人才赴台发展，掏空香港。

　　三是民进党中央成立所谓“香港情势因应小组”。声称要做民间和政府的桥梁，维护“港人来台权益”。民进党还在台湾“立法院”成立跨党派的“台湾国会香港友好连线”，吸引民进党、时代力量、台湾基进、民众党、国民党共48名“立委”参加，不断通过举行记者会等方式隔空喊话，为乱港分子提供“道义支持”，声称将“让这一届‘立法院’成为最支持香港的‘立法院’”。该组织由亲民进党“立委”林昶佐任会长，民进党“立委”洪申翰担任副会长。蔡当局高度重视，专门指派“陆委会”参加成立仪式。主要成员有苏巧慧（民）、吴玉琴（民）、邱显智（时）、王婉谕（时）、许智杰（民）、林楚茵（民）、钟佳滨（民）、赵天麟（民）、陈柏惟（基进）、蔡易余（民）、赖品妤（民）、王定宇（民）、林淑芬（民）、林俊宪（民）、周春米（民）、沈发惠（民）、李昆泽（民）、林宜瑾（民）、江永昌（民）、何志伟（民）、吴思瑶（民）、吴琪铭（民）、邱臣远（众）、邱泰源（民）、范云（民）、徐志荣（国）、高嘉瑜（民）、张宏陆（民）、庄竞程（民）、陈玉珍（国）、陈明文（民）、陈欧珀（民）、陈莹（民）、黄秀芳（民）、廖国栋（国）、管碧玲（民）、赵正宇（无）、刘世芳（民）、蔡易余（民）、郑运鹏（民）、蔡适应（民）、钟佳滨（民）、赖瑞隆（民）、罗致政（民）、罗美玲（民）、苏治芬（民）等。

　　四是纵容“台独”分子成立专门组织。台“交通部长”林佳龙与“民运分子”王丹、前香港“真普选联盟”召集人郑宇硕、香港民主党前主席何俊仁、前社民连主席陶君行等沆瀣一气，发起成立“华人民主书院”。该组织曾接受英国驻港领事馆、美国国际民主研究院（NDI）、美国国家民主基金会（NED）及台湾当局等资助，在港秘密训练“占中”骨干，邀请以煽动暴力、颠覆政府出名的台湾民进党创党党员简锡阶等授课，专门培训人造汽油弹等技术，学员包括后来成名的黄之锋等。在林佳龙等牵线搭桥运作下，目前“华人民主书院”和德国智库弗里德里希·瑙曼基金会旗下的“全球创新中心”已逃离香港，转至台湾。此外，林佳龙还专门创立“光合基金会”，多次邀请“港独”分子访台，并举办“香港：自由之光音乐会”等活动为“港独”分子募捐。

　　二、与在美“港独组织”的勾连及其运营策略

　　美是香港事件重要乱源之一，蔡利用台在对港地理和人员交流优势，在情报信息、资金链条等方面对美高度配合，强化与美捆绑，声称“香港人民追求民主自由却遭到镇压，香港情势的恶化更凸显出台美共同捍卫自由民主价值的重要性”，进一步加剧香港情势复杂性。除配合美国政府外，蔡当局还积极与美国“香港民主委员会”（Hong Kong Democratic Council，简称“HKDC”）合作，该组织基本情况为：

　　一是支持“港独”。杨锦霞、朱牧民、李卓人、罗冠聪、敖卓轩、许田波（Victoria Hui）、社运人士Joseph Ng、华裔美籍法律学者谭竞嫦（Sharon Hom）等人效仿在美“台独”组织“台湾人公共事务会（FAPA）”，2019年6月发起成立“HKDC”，自诩“影子使馆”，与“大专学界国际事务委员会”（IAD）、“香港监察”（Hong Kong Watch）、“台湾人公共事务会”等乱港组织勾连，并与“台独”、“疆独”、“藏独”等势力勾结。杨锦霞（Anna Cheung）系纽约曼哈顿维尔学院生物学教授，长期支持“港独”运动，创立“纽约香港关注组”（NY4HK）与“香港民主委员会”（Hong Kong Democracy Council）。

　　二是在美国与香港中间扮演中间桥梁角色。“HKDC”与美国众议院议长南希·佩洛西、美国最年轻参议员约什·霍利（Josh Hawley）、共和党田纳西州参议员玛莎·布莱克本、共和党籍参议员托德·扬（Todd Young）、美国国会-行政部门中国委员会（CECC）主席麦戈文（Jim McGovern）等往来密切，主要目的是游说美国政府通过“香港人权与民主法案”等涉港法案，并引导“港独”分子与美国政客接触。“HKDC”总监、“占中三丑”之一朱耀明之子朱牧民自称职责就是“教导港侨组织如何接触美国政客”。

　　三是未来运营策略。固守美国大本营，游说美国政府通过“香港救援法”及“香港人民自由和选择法”，继续为美国遏制中国发展递送“炮弹”。同时，在国际众筹平台筹措五十万美元，加强与英国、欧盟接触，协助“港独”分子寻求所谓的“政治庇护”，捞取政治资本。2021年1月，在民进党当局支持下，该组织协助5名逃台“乱港”分子逃至美国，并申请政治庇护。美台联手为乱港分子提供资金支持和“人道庇护”，化解其后顾之忧，进一步助长乱港分子投机心理和嚣张气焰。

　　三、“随美乱港”：民进党当局主要目的与困境

　　民进党当局为搞乱香港、抹黑“一国两制”、对我制造难题，高调介入香港事务，频打“香港牌”，多次表态“台港同行，持续往民主道路前进”，显着升高两岸对立，煽动岛内“仇中反中”意识，强化台民众对我离心力。

　　一是借“反修例”反“两制台湾方案”。蔡以“辣台妹”姿态，力挺香港“反送中运动”，拉高调门称“一国两制在港已破产，不应再害台”。台“陆委会副主委”邱垂正称，“香港事件证明一国两制真正的本质就是欺骗和暴力”。

　　二是加码乱港。为深度搞乱香港，民进党当局既“捡枪”又“造枪”，怂恿“台独”、“港独”勾连，为香港暴徒提供武力器械、人员培训和人道庇护，成为香港乱局“物资供给站”和“逃犯天堂”。

　　三是在台制造“亡国感”（“芒果干”）。蔡在岛内大肆渲染“今日香港、明日台湾”，编造香港自杀、死亡和被捕人数假消息，欺骗民众，催生岛内“仇中心理”。台“副总统”赖清德公开称，“香港有5804人被捕，发现2537具死亡尸体及256宗自杀案件。大家敢相信一国两制吗？敢相信中国的保证吗？”

　　但民进党当局也面临较大困境，唯恐将香港暴徒引入台湾后祸乱台湾、引发岛内民众不满。民进党当局曾考虑修订条例，为香港暴徒逃台打开“方便之门”，但最终叫停，不承诺给“港独”分子“庇护待遇”。5名乱港分子（包括被控暴动袭警等4罪的24岁吴仲谦以及曾闯入立法会的21岁文家健）从东沙群岛逃至台湾后，民进党当局故意“冷冻”在高雄，完全切断其与外部联系，不准见律师、人权团体，连向父母报平安机会都没有，境况“比偷渡者还惨”。台“陆委会”发言人邱垂正称，偷渡赴台“既违法也有风险疑虑，政府絶对不鼓励”。台当局立场左右摇摆，被“港独”分子批评是狂吃香港“人血馒头”、拿香港暴乱做“政治提款机”。

　　在我“香港国安法”等强力威慑下，民进党当局近期有所收敛。但在2020年台“大选”时，蔡依靠炒作香港事件高票当选，食髓知味后，未来仍将利用台湾问题对内煽动“反中”情绪，对美表忠心，对我升高对抗。

　　四、政治正确与岛内在野势力全面插手香港问题

　　在美国和岛内民进党当局的政治操弄下，介入香港问题、支持香港“反对派”一度成为岛内的“政治正确”。“时代力量”、“基进党”等民进党的侧翼组织自然会积极跟进，连国民党等蓝营政党也不安本分，开始借机炒作。

　　一是“时代力量”扮演“急先锋”角色。除民进党当局外，岛内“挺港”姿态最高、声音最响的，莫过于“时代力量”。林昶佐就邀请主张“港独”的香港学联前秘书长周永康和“港独”组织“香港众志”成员访台，宣扬要助港实现“公投自决”。时代力量“立委”邱显智、“台独”激进组织“台湾人权促进会”秘书长施逸翔等呼吁蔡当局超前部署，尽快通过适用所有人的“难民法”，建立完整庇护机制，保护被中国压迫的所有人。

　　二是国民党蠢蠢欲动。在岛内整体氛围带动下，国民党“不甘寂寞”，直接为香港反对派摇旗呐喊，国民党主席江启臣与黄之锋公开会晤，诋毁“一国两制”，受到蓝营支持者和岛内有识之士强力批评后，近来有所收敛。

　　三是民间非政府组织“多面开花”。“基进党”、“华人民主书院”、“台湾人权促进会”、“台湾关怀中国人权联盟”、“台北长老会济南教会”等“台独”色彩浓厚的民间组织都趁势作乱，通过路线规划、信息提供、资金支持等方式，积极协助“港独”组织“香港故事”、“我要揽炒”团队成员李宇轩等共12名暴徒逃亡台湾。台北济南基督长老教会主任牧师黄春生公开承认，他与“占中”发起人之一朱耀明关系密切，也是港台两地“联络人”，曾在台港两地搭建起“着草水路”，帮助200多名香港暴徒潜逃台湾。此外，台湾香港协会、香港边城青年、台湾民间支持香港协会、台湾人权促进会、民间司法改革基金会、香港抗争者支持工作台湾义务律师团、台湾公民阵线、经济民主连合、青平台基金会、国际特赦组织台湾分会、华人民主书院、在台无国界记者组织等也都多方面参与。

　　四是重点人员突出。台湾基进党主席陈奕齐曾与港独组织“香港民权抗争”发言人、树仁大学学生会前会长杨逸朗等在台湾联合发起成立香港民权支持协会，为香港暴徒张目。2019年4月，杨逸朗、郑伟成等极端激进“港独”分子赴台，与台湾基进党主席陈奕齐、秘书长陈信谕等讨论所谓大后方计划，即为潜逃的乱港暴徒提供庇护及协助逃至海外。2019年6月杨逸朗弃保逃到台北寻求庇护。此外，民进党副秘书长林飞帆、台北市议员邱威杰助理谢旻轩、“黑色岛国”青年阵线成员黄燕茹、香港边城青年发起人江旻谚、台湾人权促进会秘书长邱伊翎、台湾独眼新闻记者陶贞颖、台湾长庚大学学生张佩歆、程序员林本立等多次参与乱港活动。其中，邱伊翎数次在台湾组织反修例集会，陶贞颖与“港独分子”梁颂恒及张昆阳秘密接触，商讨暴力分子赴台避难，林本立曾携带“港独”贴纸、头盔及防狼喷剂等赴港。《联合报》记者钟圣雄承认曾协助五名“示威者”偷渡到台湾。民进党当局与“港独”分子及香港反对派合体作妖，有助于其将“台独”套路复制到香港中来，联手破坏“一国两制”，冲击香港局势和两岸关系稳定，也将为美持续插手港台问题提供重要筹码，中国大陆宜继续保持关注。

　　第四节　新冠疫情与美台非传统安全合作：以基因为例

　　随着全球化进程的加快和生物技术的进步，生物安全已经成为攸关国家安全的前沿问题，而基因研究在生物安全中处于重中之重的关键位置。为利用对外合作在其他国家和地区搜集基因生物数据资料，展开在美国本土被禁止的基因实验，并借此机会加大对其他国家和地区基因研究的影响和掌控力度，美国不断在全球范围内寻找基因领域合作伙伴，而台湾即为其重要合作对象之一。台湾当局为借鉴美国在基因领域的先进技术，融入美国生物产业链，并借机提升与美实质关系，也主动向美国靠拢。上个世纪九十年代以来，美台基因领域合作持续升温，已经形成立体全方位合作关系。新冠肺炎爆发后，美台进一步推进利用基因技术在核酸检测、疫苗研发、药物生产等方面合作。在中美战略博弈持续加剧及美国加大对中国大陆打“台湾牌”背景下，美台强化在基因领域合作，有助于双方“基因搭台、政治唱戏”，藉助非传统安全合作提升实质关系。这也将对中国大陆带来重要安全隐患，包括中国人种遗传资源流失、美台联手在关键技术领域对中国大陆“卡脖子”等，因而值得高度关注。

　　一、台美基因合作的历史演进与主要模式

　　美台在基因领域合作由来已久，从1989年起美台就陆续签署相关协议或备忘録，授权美国国家卫生研究院（NIH）协助台湾共同应对包括传染病在内的公共卫生威胁，这也为后来美台进行基因领域合作提供了重要政策支撑。此后，台美基因合作进入快速发展轨道。蔡英文上台后力推生物技术医药产业，将其纳入所谓“5+2创新产业”，并显着加大与美合作力度，相继制定“加强生物技术产业推动方案”、“台湾生技起飞钻石行动方案”、“台湾生技产业起飞行动方案”、“生技新药产业发展条例”，声称要将台湾打造成为“亚太生技医药研发产业中心”。为融入美国产业链，进一步壮大台湾在生物技术领域也包括基因领域的实力，蔡当局不断强化与美合作，使得台美基因领域合作呈现出新特点。

　　（一）体系对接

　　台湾在基因管理制度、人才培养模式、成果评价体系、产学研结合方式等，都参考了美国模式，主要是借鉴了美国国家卫生研究院（NIH）、农业部（USDA）、联邦环境保护局（EPA）、食品及药物管理局（FDA）、疾病管制中心（CDC）和职业安全卫生管理局（OSHA）的管理法令章程，来制定台湾的行政命令和章程。台大医学院教授蔡甫昌透露，台湾2002年起推动“基因体医学国家型计划”（National Research Program for Genomic Medicine, NRPGM）时，就参考了美国的“人类基因体研究计划”（Human Genome Project）模式。在整个产业布局上，台湾当局也以美国为范本，如2009年台当局制定“台湾生技起飞钻石方案”，并在台湾“中央研究院”附近设立“国家生技研究园区”，主要目的是模仿美国三大生技园区（波士顿、旧金山和圣地亚哥），整合台湾“卫生福利部食品药物管理署”、“科技部国家实验研究院实验动物中心”、“经济部生物技术开发中心”及“中研院创服育成中心”等所谓“跨部会”机构，产生“集群规模效应”，推动台湾成为亚洲生技中心。由于台湾在基因研究领域的整个标准都是参考和依据美国建立而成的，因而台湾基因领域的学者也多以获得美国认可和奬项为荣。台湾中正大学利用基因工程技术研发具有防水、耐热和可分解等特性的“类木质素”新兴材料，获得美国的国际遗传工程机械设计竞赛（iGEM）金牌，这也在岛内被大肆宣传。

　　（二）官方推动

　　美台在医疗卫生也包括生物基因等领域已经建立起例行性和制度化的合作机制。美国卫生部及其下属的疾控中心（CDC）、美国国家卫生研究院（NIH）及其下属国家过敏与传染病研究所（NIAID）等通过多种渠道，与台“科技部”、“卫福部”及“卫福部疾病管制署”开展人员访问交流，分享基因研究信息。美国国家科学基金会（National Science Foundation, NFS）、美国国家卫生研究院、美国国家标准技术研究院（National Institute of Standards and Technology, NIST）、美国国家海洋暨大气总署（National Oceanic &Atmoshperic Administration, NOAA）与台湾“科技部”等单位每年都会定期举行“美台科技合作会议”，台“科技部长”多会亲自率团与会，而基因技术合作都会是其中重要议题之一。2018年9月，台湾“卫福部长”陈时中访美，与美国时任卫生部长阿扎（Alex Azar）会晤，双方就传染病防治、医疗药物研发等达成长期合作协议，其中要包括以基因研究方式推动双方生物医疗合作，这是台湾“卫生署”升格为“卫福部”以来，双方卫生部门负责人首次在美国华盛顿会晤。这进一步增强了双方的政治互信，从某种意义上来说，也为2020年阿扎访台提前埋下了伏笔。双方除卫生部门负责人经常会面直接交流看法外，基层官员的互动更为密切。如2019年10月，美国农业研究署副署长开普（Steven M. Kappes）博士专门访台，幷发表题为“基因体研究如何影响未来家畜动物之生产”和“家畜动物基因定序技术及选拔策略”。此外，美台还经常在杜克大学等地举行为期一周的工作访问。

　　（三）学界引领

　　基因研究在美国方兴未艾，在台湾也是一个热门研究领域，台湾学术界对基因领域研究，多喜欢参考美国研究成果，并主动加强与美国学术界同行联系。久而久之，美台基因研究领域人员关系就极为密切，例如台湾“中央研究院基因体研究中心”24位专职研究人员中，全部都有留学美国的背景。又如台湾“中研院”院士庄明哲本身就是美国UCSD行为基因体研究所所长，台湾“中研院”前院长翁启惠虽然是台湾生策会会长，但在2019年新冠肺炎爆发后却在美国担任位于圣地亚哥的斯克里普斯研究所（Scripps Research Institute）的研究员，双方人员密集交叉和密切互动，这可快速启动与美国研究机构的深度对接。2015年，台“中研院”与美国癌症研究所签署《癌症蛋白质体学合作备忘録》，透过共同合作，建立发展标准化临床蛋白质体学技术平台，用于解析癌症的蛋白基因体网络，并建立癌症检测及治疗的新策略与新模式。

　　（四）企业落实

　　近年来，美台不断强化在生物领域的合作，合作方式也逐渐由以往“官方对官方”的模式转向产学研一体化的“公私领域合作”（PPP）模式。蔡英文上台后，每年都会指派“行政院政务委员”率团参加在美国举行的全球最大的生计展BIO International Convention，并举行“台湾生技商机论坛”，借此机会强化与美国业界在基因技术等领域合作。此外，台湾当局每年都会由高级别官员率团参加在美国凤凰城举行的“美国生物安全协会年度生物安全会议”。在台当局的直接推动下，目前已有多家基因领域的企业与美国建立了密切的合作关系。如美国默克（默沙东）公司与台湾工研院生医所共同建置了台湾生技制药产程培训中心。台湾行动基因所开发的“预测免疫疗效的演算机制”被选入美国国最新免疫治疗评估标准——肿瘤突变负荷（Tumor Mutation Burden，TMB）的研究计划，这也是亚洲地区唯一入选的基因检测公司。

　　（五）成果突出

　　2003年人类基因图谱初步定序完成后，各个国家开始注重采集不同人群的生物样本，在0.1%的差异上加以比较划分，以国家、区域、种族为单位的大型人体基因资料库相继出现，企图透过基因科技来寻找国家人口所共享的生物标记（biological marker）。在此背景下，台湾基因研究界提出，每个国家（区域）人民的遗传基因、生活型态和环境因素都不同，倘若缺乏台湾自己的人体生物数据库，就没办法完整译码台湾人的基因秘密，就很难通过大数据及人工智能的预测能力，发现基因与疾病的关联，因而需要构建台湾自己的基因数据库。随着美台生物基因合作范围持续扩大，2012年美国协助台湾建立了“国家级”生物医学研究基础设施“台湾人体生物资料库”（Taiwan Biobank），目前已经完成10万人全基因定型，成为“高质量、有代表性基因资料库”；2016年美国又利用台湾在全球领先的基因蛋白体（Proteogenomics）技术优势和“台湾人体生物资料库”将台湾纳入美国“癌症登月计划”（National Cancer Moonshot），台湾由此也成为与日本、德国、瑞士等并列的八大全球医疗合作伙伴关系之一。“台湾人体生物资料库”执行长、“中研院院士”沈志阳表示，“台湾人体生物资料库”具有长期追踪、资料全面的优势，与美国癌症登月计划方向不谋而合，这些都是台湾执行此计划的重要优势。特朗普执政后，美国继续加码，2018年美国微软协助台湾人工智能实验室搭建基因系统分析平台TaiGenomics，在整合岛内30余家生物资料库基础上利用人工智能和云计算提升基因检测和精准医疗水平，并计划于美国和全球基因检测对接。

　　二、新冠疫情：美台加速基因合作的催化剂

　　新冠肺炎爆发后，为谋求融入美生物安全战略体系，蔡当局藉助长期累积的对美合作平台，利用纳米粒子模仿冠状病毒、新冠病毒S蛋白、“ACE2基因转脂实验小白鼠”等基因技术优势，进一步融入到美国的防疫医疗体系，显着加大与美国基因及生物安全合作，双方专门发表“美台防疫伙伴联合声明”，这是1979年之后，美台首次发表的所谓“联合声明”，本身就具有较大的政治象征意义，其中规定的在检测试剂、疫苗研发、药品生产等领域的合作，都与基因技术息息相关。此后，“美国在台协会”（AIT）频频强化与台湾“中研院”、“工研院”等机构沟通互动，强化双方利用基因等技术进行防疫合作。

　　一是病毒检测。新冠疫情爆发后，台当局谋求利用台湾生物技术产业优势，在疫情中凸显台湾作用。在检测技术方面，台“中研院”合成能够辨识新冠病毒核衣殻蛋白的抗体，15分钟即可完成检测，声称正加速申请美国紧急用户许可证（EUA），准备进军美国检测市场。

　　二是疫苗培育。蔡当局“跨部会疫苗合作平台”召集人胡哲铭与美国德州大学医学中心合作，曾利用基因技术研发出全球首款中东呼吸综合症（MERS）疫苗，目前也正利用生物基因中的纳米技术模仿新冠病毒，声称“已经找出新冠肺炎纳米疫苗的候选疫苗”，“最快半年到一年内就会有成果展现”。台“中研院”基因体研究中心合成新型冠状病毒S蛋白（spike protein），是研发疫苗、快筛试剂甚至治疗药物的重要材料，目前正谋求可以研发出针对病毒变异的广谱性疫苗，已吸引美国多家药企关注。台湾高端疫苗公司是目前台湾岛内唯一具有细胞培养疫苗产能的厂商，曾多次与美国国家卫生研究院和美国疾控中心合作，研发出登革热疫苗和寨卡疫苗，近期重点研发、也是进展最快的就是基因重组疫苗。近期再度与NIH签约，成为继美国巨头生技公司莫德纳（Moderna）后，第二个与NIH合作研发新冠疫苗的机构，也成为NIH在美国本土以外的首家新冠疫苗共同研发合作方。

　　三是药物研发。台“国家卫生研究院”利用基因改造技术培育“ACE2基因转脂实验老鼠”，这被台湾视为开发候选疫苗在动物实验阶段的“重要王牌”，以此来吸引美国国家卫生研究院、高端疫苗生技公司等与其合作。中兴大学基因体暨生物信息所侯明宏教授带领的研究团队，与美国乔治梅森大学合作，提出以突变机率相对低的病毒核殻蛋白功能为目标的新颖药物开发策略，成果发表于医药化学领域重要国际期刊《药物化学》(Journal of Medicinal Chemistry)，获学术界高度重视。台湾“国光生物科技股份有限公司”（简称“国光生技”）以往与美国直接合作较为有限，但其具有成熟的量产能力，且长期与台湾“国卫院”等机构合作，已经成为美台生物医疗合作的重要增长点。“美国在台协会”（AIT）台北办事处处长郦英杰多次接触国光生技，专门讨论疫苗和药物的生产方案。同时，国光生技与美国强生集团关系深厚，强生宣布投资10亿美元与美国卫生部合作研发新冠疫苗，寻求尽快获得“紧急用户许可证”。台湾生物技术企业具有较强竞争力，台湾原料药竞争力在亚洲名列前茅，大多具有美国FDA、欧盟CE认证。台湾当局和相关企业的主要目的是利用美国的渠道，打破台湾无法进入世界主流销售渠道的困境，括展海外市场，扩大台湾药企和相关产品在全球的市场份额，凸显台湾在全球生物医药领域的独特地位。

　　三、生物研究的政治溢出效应：美台基因合作的影响与制约

　　当前国际生物安全情势正从温和可控状态转向相对严峻，生物安全已经成为国家安全的新疆域，也是大国博弈的战略工具。美国作为基因技术的全球领导者，向来高度重视基因和生物安全工作，并在全球范围内取得絶对主导性优势。与美国相较而言，我国在新发病原体研究、外来生物入侵防控、基因合成与编辑技术等技术点上虽然取得了突破性进展，但与美国等发达国家在总体科技创新能力方面仍然存在一定的差距，美国对中国大陆占据絶对优势。美国加大与台湾基因合作，将进一步强化美国在对中国大陆生物安全领域方面的优势，也将对中华民族整体利益带来潜在威胁，主要表现在：

　　（一）中国人种遗传资源存在被大范围窃取的隐患

　　人类遗传资源是国家战略资源，虽然联合国《名古屋遗传资源议定书》规定了“与生物资源交换相关的获取和惠益分享义务”的条款，但很多国家特别是发达国家依然积极抢夺这类资源。据俄罗斯多家媒体报导，美国曾利用多种方式搜集俄罗斯的公民生物样本、地区传染病样本等重要重要生物安全基础数据。与美国形成鲜明对比的是，我国在基因资源保护方面仍有待进一步深化完善，否则的话，就存在着容易被其他国家特别是美国窃取的隐患。

　　众所周知，每个国家人种的遗传基因都有其独特性，基因的致病机理也与其他国家不同。科学研究表明，不同人种都有特定的DNA缺陷，而汉族拥有独一无二的O-M175基因。据世界卫生组织统计，2003年全球感染SARS病毒人数为8437例，中国人受感染人数就有7764例，占比高达92%，据称这与O-M175基因有关。基因译码需要大规模人体生物数据库，因此需要建立其专属的人体生物数据库。美台正联手利用台湾的人体生物数据库进行东西方人种在基因方面的差异研究。2019年3月，美国国家卫生研究院癌症研究所（National Cancer Institute）与台湾阳明大学与台北荣总合作的荣阳团队进行合作，第一次在台湾成立联合实验室，将针对肺癌展开为期5年的合作计划，目标是要找出东方人与西方人在癌症基因方面的差异，这是美台首度设立联合实验室。由于两岸同属中国人，台湾人体生物资料库一旦被美国所利用，对两岸中国人的影响将难以设想。

　　未来美国将继续以台湾为“跳板”，通过“非法”或“合法”的方式搜集和窃取中国人种基因。一是“非法的方式”。从上个世纪90年代，美国就开始在台湾展开人体实验调查，常见的手段是美国的研究机构（背后多是美国政府或美国军方背景）出钱，通过台湾留学生回台做项目，在台湾人中间进行人体实验，把实验中获取的血清和基因等运回美国本土来进行研究。事实上，2000年1月，美国赛莱拉公司为攫取中国基因资源，曾在台湾投资1亿美元，建立台湾的生物基因资源序列资料库。社会学学者Mark Munsterhjelm在其专著Living Dead in the Pacific: Contested Sovereignty and Racism in Genetics Research on Taiwan Aborigines，曾专门探讨了台湾原住民血液样本如何被转移到美国耶鲁大学的问题，并在此基础上提出了美国对台湾的生物殖民主义。二是“合法的方式”。台湾“人体生物数据库管理条例”（2019年5月24日修订版）第15条虽然规定“生物数据库中之生物简体除其衍生物外，不得输出至境外”，但同时又规定“生物数据库中数据之国际传输及衍生物之输出，应报主管机关核准。”这就意味着美国虽然无法将“台湾人体生物资料库”中的生物检体直接运回美国实验室，但却可以通过资助合作、联合研究等方式邀请台湾机构为其检测并提供基础数据的方式间接利用“台湾人体生物资料库”。未来美国若利用台湾的生物基因数据库来掌握中国人的基因独特性，并在此基础上进行更深度的研究龢利用，后果不堪设想。

　　（二）美台联手在基因领域对中国大陆“卡脖子”

　　美国作为全球生物技术强国，一直在基因技术研究方面走在全球前列，并持续强化自我体系能力建设。美国在基因技术领域占据絶对优势地位，美国公开的生物安全四级实验室（简称P4实验室）已达15个，三级实验室多达1300多个；而我国四级实验室只有三个，三级实验室也只有46个，与美国相差较大。除基因技术外，美国还通过标准制定等方式全力抢占和维持在基因领域的话语霸权。未来美国若利用其已经掌握的先进基因技术对中国大陆进行遏制，再利用其在规则方面的主导权禁止中国大陆发展相关技术，将造成“美有我无”的尴尬局面。特别是民进党当局又愿意对美极力配合，未来美台若联手对我发起冲击，后果极其严重。

　　一是情报搜集。台“国安局长”邱国正公开称，“新冠病毒是中国的生物战”，“已经被列入台湾的情报搜集与评估系统”，“未来台湾国安局将针对生物战调整组织，培养专业人才，并将生物战列为国际情报交换重要内容”。台湾向来注重对美合作，未来极有可能以共同防疫为幌子，加强与美国在病毒和基因等领域的情报合作。

　　二是物种安全方面。美国科学家已经在哺乳动物中成功实现“基因驱动”。与美国相比，我国对生物科技负面作用的管控体系和能力仍不十分健全。我国已确认的外来入侵生物多达618种，成为遭受外来入侵物种危害最严重的国家之一。在美国主导下，现在有多个国际组织已将转基因作物种子合法化。2015年国际种子联盟（International Seed Federation, ISF）发布联合声明（Plant Breeding Innovation Statement & Principles），2018年亚太经合组织（APEC）针对基因编辑进行应用与监管模式讨论，同年世界贸易组织（WTO）发布“国际精准生物技术农业应用声明”（International Statement on Agricultural Applications of Precision Biotechnology），核心论调都是不应对传统育种和新兴育种（转基因育种）进行差别化管理。已有14个政府或区域组织签署支持WTO“国际精准生物技术农业应用声明”，包括美国、澳大利亚、阿根廷、巴西、加拿大、哥伦比亚、多米尼加、危地马拉、洪都拉斯、约旦、巴拉圭、乌拉圭、越南和西非国家经济共同体秘书处。从中可以看出，这14个政府或区域中既有美国，也有台湾的多个“邦交国”。未来美国有可能拉拢台湾进入这一组织，推动转基因食物在岛内合法化。台湾已经开始使用基因体选种技术选育优化母牛群，并出现了全台第一家基因编辑应用公司基可生医股份有限公司。两岸农产品往来密切，未来美国若想在基因等领域对中国大陆进行遏制，有可能会以台湾为跳板，利用种子等领域对大陆进行技术围堵。

　　三是基因武器。基因科学的进步既可以降低对基因技术的门槛，也可以在短时期内显着增强毒素的毒性和致死能力，为基因武器的产生奠定基础。生物战理论已见雏形，“基因武器新类型的设计、研究、试制和武器化，达到前所未有之高度”。美国防部正开展20YY生物战战略研究。近年来，美国的国家情报委员会、兰德公司等官方或半官方以及民间机构，纷纷加强基因科技与国家战略安全研究，普遍认为基因科技等生物领域的博弈将成为未来战争的主要形态。“位于美国马里兰州美国军事医学研究所，其实就是基因武器研究中心，那里的人员已经研制出了一批具有实战价值的基因武器”。另外，美国近期还在前苏联国家建立生物实验室，在这些实验室研究许多在美国本土因风险太高而被法律禁止的研究项目，甚至研发基因武器。与传统生物武器相比，基因武器优越性和杀伤力更强，具有精准度高、隐蔽性强等特点。世界各国的种族不同，彼此的基因差异较大，若是将基因开发为武器，就可以针对特定的种族研发出特定的武器。台湾早在1983年就设立全亚洲第2个同时也是全球第8个四级实验室，早期成立的目的就是要帮助军队研发生物武器。未来美国若利用台湾的四级实验室或在台湾建立新的生物实验室，使用或扩散基因武器，将对全球安全构成重大挑战。

　　（三）为岛内“台独”势力制造分裂提供了藉口

　　从上个世纪90年代开始，台湾政治开启“本土化”进程，有越来越多的台湾民众认同自己是台湾人而非中国人。受此氛围影响，以台湾为主体的想象也渗透到自然科学。

　　一是“实证的基因共同体”。部分岛内自然科学家图谋利用基因技术来型塑“台湾主体性”，如台湾马偕医院林妈利长期致力于利用基因问题构建台湾主体身份认同，相继抛出“台湾原住民与夏威夷人有共同的母系祖先”、“85%的台湾人带有原住民的血缘”、“台湾人是南亚洲人种”等论调，核心目的就是要打着“基因科学的旗号”构建“台湾人不属于中国人”的理论，这在社会学上可以被称为是基于生物社会的建构主义（biosocial constructionism）或者叫基因民族主义（genetic nationalism）。

　　二是“想象的基因共同体”。辛普森（Bob Simpson）曾以“想象的基因共同体”（Imagined genetic community）一词说明基因对于当代国族身份认同建构中扮演着重要作用。当利用基因技术来制造“台湾人基因独特性”图谋破产后，岛内部分自然科学领域又开始谋求利用台湾人体生物资料库来制造“想象的基因共同体”。早在2000年台湾“中研院”庄明哲院士就表示，“台湾人具有独特的基因遗传，生活形态以及致病的危险因子也和其他国家不同，所以我们希望为台湾建立一个生物资料库”。蔡友月、李宛儒也主张，“台湾人体生物资料库，英文名是Taiwan Biobank。事实上，这种以‘台湾’为范畴作为科学想象主体的浮现，必须连接到台湾认同政治转型的脉络，才能被充分理解。”“台湾人体生物资料库”以“台湾人”为范畴的人群分类想象，产生有关“台湾必须建立台湾人自己的基因库”、“多元民族的台湾独特基因组成”等论述，通过“台湾人一起努力，为下一代台湾人健康”的宣传，外溢至实验室以外，来形塑台湾人对未来共同体的集体想象与深厚情感。这种思维的逻辑是将集体认同化约到某种科学的证据，并赋予优先地位，借此来形塑台湾人的主体形象。

　　三是利用基因研究在国际社会行销台湾主体性。岛内部分有緑营政治倾向的学术界人士积极配合民进党当局，利用基因技术扩大台湾国际活动空间。一是利用与美国合作拓展台湾对外活动空间。台湾利用与美国的基因检测技术，目前正向岛外转移，如慧智基因与全球基因检测龙头illumina和Roche等策略合作，在泰国设立第一个海外据点，未来更准备进一步扩大东南亚市场。二是提升台湾在国际场合的存在感。台“科技部”专门成立“全球事务与科学发展中心”，经常举行“美加亚太地区国际合作研究成果发表会”，基因研究则是其中讨论的重要议题之一，台湾当局意图借此进一步扩大在国际上的曝光度。岛内还有舆论认为，在生物医学全球化的年代，TBB的建立有助于台湾走出被国际孤立的焦虑，凭藉医学累积的实力加入国际科学联盟，提升台湾的国际地位。如2016年10月，世界医师会（World Medical Association）在台北通过“世界医师会台北宣言：健康资料库与生物资料库之伦理考虑”（简称“台北宣言”，WMA Declaration of Taipei on Ethical Considerations regarding Health Databases and Biobanks）。三是美台基因合作也会对台湾与其他国家的合作产生负面示范和联动效应。新冠肺炎爆发后，民进党当局为“以疫谋独”，积极展开“防疫外交”，谋求利用疫情将台湾与美国在基因领域合作拓展至全球合作，提升台湾国际地位的想象。2020年4月，台“中研院”马彻研究员、“国防部”预防医学研究所、牛津大学组成的合作团队，成功分离出25种新冠肺炎的病毒株，并取得病毒全基因序列。同年4月，由台湾和丹麦合资的创新公司“柏胜生技有限公司”声称可以通过血液检测“12分钟完成筛检”，且“准确率高达90%”，目前正争取美国和欧盟的认证。

　　（四）台湾对美基因合作中面临的制约性因素

　　美台基因领域合作密切，但由于美台关系“美主台从”的不对等和不平衡结构，台湾在对美基因合作中也面临着巨大的风险和多种制约因素，除被美国基因殖民外，还包括：一是容易被美国深度掌控。台湾缺乏新型疫苗产业化经验，更受限于被国际组织、跨国企业所控制的市场门槛，只能通过借船出海，将技术转给美国企业或为美国企业代工的方式来换取经济利益，这势必会受到美国企业的结构性制约。二是被强迫接受美国的转基因食品。台湾虽然没有批准在台湾本土生产转基因作物，但每年却从美国进口超过10亿美元的转基因农产品，占台湾对美进口农产品总量的三分之一以上。三是美国指导台建立人体基因数据库前景不明。人体生物资料库是一个高投入、低逥报甚至无回报的工作，需要政府长期巨额财政支持，更重要的是，人类大部分疾病及健康状况其实与环境、饮食、生活习惯、贫穷等因素有关，因而与其将巨额财政投资到基因生物库建设中来，不如投资到这些领域中来，而且取得的具体健康效益更加明显。也正是由于这种原因，很多国家的大型人体生物资料库正面临着“泡沫化（bubble burst）”的危机。例如，新加坡2002年曾构建“新加坡人体生物资料库”（Singapore Bio-bank, SBB），但到2011年就宣布终止。此外，冰岛人体生物资料库因为经营不善，也已经停止运行。未来台湾的人体资源数据库及其与之相关的美台合作还能走多远，也面临着巨大的变数。四是美台疫苗合作面临变数。台湾面临市场狭小、产业链短、人才储备不足、技术水平有限、研发费用高昂等限制，台湾在较长一段时间对快筛试剂、疫苗及药物等研发只能停留在实验室阶段，无法量产，加上台湾未大规模爆发疫情，缺乏病例研究资源，特别是能否以商业运作的方式持续下去，面临巨大考验，也直接限制了未来台美在抗疫生技领域合作的广度和深度。

　　结语

　　近年来，随着突发传染病等生物安全风险不断增加，基因安全已经发展成为攸关全局的战略性问题。为有效应对各种风险，我国已将生物安全上升到国家安全的高度。2020年2月14日，习近平在中央全面深化改革委员会第十二次会议上发表重要讲话，其中指出“要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。”面对美台不断强化基因合作，中国大陆应该加强预警、提高防范，对美台合作进行全面评估，既要尊重科学研究，又要防范潜在风险，牢牢筑起国家生物安全“防火墙”，切实维护我国整体国家安全和中华民族的整体利益。