台湾问题是影响中美关系的核心问题，在美国视中国为唯一和长期战略竞争对手的背景下，拜登政府对台政策及实施值得研究。本文分析得出，在拜登政府中，其外交决策团队对于美国对台政策制定有着重要影响。同特朗普政府外交决策团队相比，拜登政府对台政策与以往相比有很多新特点。拜登政府强调利用联盟体系干涉台海问题，将台湾问题由内政发展为多边问题；幷且突出以半导体为代表的科技领域的美台合作，将中国台湾纳入遏制中国的供应链体系；同时在重申一个中国原则下，大力提升美台军事合作。与特朗普政府时期的单边对抗相比，拜登政府主张维持现状，政策相对缓和，不会将台湾作为向大陆极限施压的工具。拜登政府偏好实施双重威慑政策并实质提升美台关系，以达到“以台遏华”的目的。

　　一、拜登政府的外交决策团队及特点

　　（一）拜登政府的外交决策团队

　　总统与外交决策团队一直是美国外交决策的传统组成部分。不过每届政府参与的力度、部门、人数等根据总统个人的外交能力、经验等决定。不同政府的重点关注领域不同，人员结构构成就会产生很大不同。本文从对华决策团队视角出发，分析拜登政府的对台外交决策特点。与特朗普内阁“商人化”决策团队不同，在拜登政府的对华外交决策团队中，以国务卿布林肯和国家安全事务助理沙利文为代表，人员大多数都是在政治外交领域多年与拜登合作的专业政治家，拜登政府对于外交决策团队的依赖度很高，其重要性也较为凸显。

　　1.国家安全委员会：增设专门对华事务部门

　　拜登政府重视国家安全委员会对华政策的作用，在国家安全委员会内，负责对华政策的核心团队包括：国家安全事务顾问沙利文、印太事务协调官坎贝尔、中国和中国台湾事务资深主任罗森伯格；主管多边事务和全球中国问题的副助理国务卿朴正铉，以及主管中国、中国台湾和蒙古事务的副助理国务卿华自强。

　　其中单独设立了中国和中国台湾事务部门，从原来的综合部门分离开来。幷且拜登政府的国家安全委员会团队大都有着中国事务经历，是中国通。

　　2.国务院：以布林肯为首，善用价值观外交

　　拜登政府在国务院，负责对华政策的核心团队包括国务卿布林肯、负责东亚和太平洋事务的助理国务卿康达。布林肯等人有着丰富的政治经验，强调价值观外交以及盟友的重要性，主张将台湾纳入美国联盟体系内。

　　3.国防部：关注南海局势，力主对台军售

　　在国防部，负责对华政策的核心团队包括国防部长奥斯汀、负责政策事务的副国防部长卡尔、主管印太事务的助理国防部长拉特纳、主管中国事务的副助理国防部长蔡斯等。国防部的中国通比例增加，而且重视对台军售。

　　4.经贸部门：多方合作，科技竞争地位凸显

　　此外，美国贸易代表戴琪、财政部部长耶伦、商务部长雷蒙多、中情局局长和刚驻华大使伯恩斯等人，同样是美国对华决策团队中的关键人物。拜登政府的经贸部门决策成员如戴琪，主张在科技领域谋求美国对华竞争的相对优势，他们更瞭解中国的经济发展模式，并主张采取更加激进的贸易竞争措施，凸显美国的相对优势，并以增强美国综合国力为经贸政策制定目标。

　　（二）拜登政府外交决策团队的特点

　　1.团队成员熟悉外交决策过程，协作经验丰富

　　拜登团队的成员或者在政府部门担任过较为重要的职务，大多都参与过美国的外交决策，熟悉政治决策过程，协调能力较强。以布林肯为例，其分别在克林顿时期、布什时期以及奥巴马政府时期担任美国重要政府职务。在克林顿政府时期，布林肯曾在国务院和国家安全委员会担任高级职务。在布什政府时期，担任战略与国际研究中心的高级研究员以及美国参议院外交委员会的参谋长。奥巴马时期，担任总统副助理和副总统的国家安全事务助理。沙利文在奥巴马时期，担任过时任美国副总统拜登的国家安全顾问。再如印太事务协调官坎贝尔曾在政府部门担任过多种职务，包括亚太地区副助理国防部长、国家安全委员会参谋长、北美自由贸易协定总统的副特别顾问等。

　　2.团队成员系少壮派中国通，政策灵活多变

　　拜登政府外交决策团队是一个年轻化的团队，整体上充满活力。国务卿布林肯作为60后，不到六十岁，而国家安全事务顾问沙利文、助理国防部长拉特纳等人均为70后。这样一个平均年龄不足五十岁的外交决策团队，无疑是充满活力的。幷且正是其年轻化的特点，保证了其对外政策的高效性、合理性以及专业性。而且布林肯、沙利文等人在2009年以后作为政府高级幕僚，都直接参与了奥巴马政府对华政策的一些决策，对中国的崛起和美国的相对衰落比较瞭解。所以其对华政策一定会表现出强硬的一面。

　　二、拜登政府对台政策及实施

　　（一）拜登政府对台政策

　　1.将台湾纳入盟友体系，拟实现“以台遏华”

　　在2021年3月份发布的《国家安全战略临时指南》中，拜登政府重申了对台湾的“支持”，声称台湾是“民主的典范”和重要的经济、安全伙伴。继续强调了台湾在对华战略部署中的盟友作用，并将建立与这些地区之间最紧密的联系。2022年10月拜登政府发布的《国家安全战略》，指出“中国是唯一一个既有意图，也越来越有能力重塑国际秩序的竞争对手”，并提出要“保持我们扺制对台湾诉诸武力或胁迫的能力”。拜登政府在战略部署上，将台湾视为美国盟友体系中的一员，并将台湾纳入“印太战略”对华封锁的包围圈之中。

　　2.实行双重威慑政策，维持台海现状

　　2022年2月拜登政府出台了首份《印太战略报告》，强调了美国对于台湾地区的“安全责任”。对于台海局势，拜登政府多次表态，要维持现状，阻止中国武力统一台湾地区的可能，但同时拜登表示也不会支持“台湾独立”，仍然坚定维护落实一个中国政策。2022年10月拜登政府出台的《国家安全战略报告》在台湾问题上的表述是“反对任何一方单方面改变现状，不支持‘台独’，奉行以《与台湾关系法》《三个联合公报》《六项保证》为指导的一个中国政策”，这体现了拜登政府的双重威慑政策。在台湾问题上，拜登政府支持台湾维持所谓“独立状态”与强化防卫安全，但不赞成将台湾地区作为美国对华竞争过程的“惩罚性的工具”，在政策思维上更关注“维持现状”和“保持平衡”。所以在对台政策上，拜登政府采取双重威慑政策，在实质增强台湾的抗压能力同时，压制“台独”势力的过激行为，以保证“不统、不独、不武”状态。

　　3.延续“以台遏华”政策，增强美台实质性关系

　　沙利文在2021年10月7日，与杨洁篪会见之后的第二天，在BBC的采访之中就提及，美国对于中国不排除使用武力解决台湾问题的表态，会采取一切可以采取的行动，来阻止这一天的出现。同时表示从阿富汗撤兵并不意味着美国会放弃武力干预台海局势。

　　在美国国会众议院时任议长佩洛西访台之后，2022年9月18日拜登在接受BBC采访时，再次提到“如果中国进攻台湾，美国将武力保卫台湾”。2023年2月22日在参院拨款委员会预算听证会上沙利文表示，同意情报机构对解放军将在2027年之前具备“攻台”能力的评估。美国对于台湾地区的战略目标是维持现状，所以美国在与中方承诺反对“台独”的同时，注重发展与台湾的实质性关系，那就是加强与台湾的经济合作以及军事合作。同时在国际舞台上，扩展台湾的活动空间。表现在加强与台湾地区的科技合作以及将台湾纳入美国的盟友供应链体系，同时增进军售。

　　（二）拜登政府对台政策实施表现

　　1.构建以“一法三公报六保证”为基础的对台关系制度框架

　　在拜登政府执政后，虽然国务卿布林肯以及国家安全事务助理沙利文等主要官员，都表示拜登政府会严格遵守中美三个公报以及与台湾关系法，坚定承认遵守一个中国政策。同时也向台湾表示，不会支持“台独势力”，和“台独”划清界限。但是在具体的实施过程中却是另外一种做法，如在2021年1月23日美国国务院发布的新闻稿里，美方就要求大陆停止对台所谓军事、外交与经济“施压”，并与台湾所谓“民选代表”进行有意义对话。同时提出美国坚持在三个联合公报、“与台湾关系法”和“六项保证”中作出的长期承诺，将继续协助台湾维持足够的自卫能力。这是拜登政府执政以来对于“六项保证”的首次公开承认。同年，4月9日，美国国务院发布新版“美台交往准则”，放宽美台官员交往限制，鼓励“双方接触”，显着提升美台交往的官方性。随后，由前参议员克里斯·多德和两位前常务副国务卿理查德·阿米蒂奇和詹姆斯·斯坦伯格组成的所谓“非官方代表团”访问台北。2022年8月，佩洛西一行窜访台湾，导致了台海局势进一步的紧张升级。沙利文多次表示，美国将长期遵循六项保证，与台湾关系会积极落实“与台湾关系法”和“六项保证”。

　　2.加强与台湾的科技合作，科技合作走向深化

　　拜登政府将经济和科技安全纳入国家安全范畴，特别是在核心科技领域与中国加速“脱钩”，以保持美国在高精尖科技领域的领先优势。2020年10月，美国人工智能国家安全委员会向美国国会递交了一份58页的建议，其中提到美国在微电子领域的领导地位正在削弱，特别是在制造、组装、测试和封装领域。拜登政府将台湾作为维护美国科技供应链安全、配合其对华高科技“脱钩”与技术遏制的“重要伙伴”。2021年台积电在美国出口管制政策下停止为华为提供代工芯片，幷且在美国方面强烈要求下，开始在亚利桑那州投资建设5纳米先进制程的晶圆厂，计划2024年实现量产。2022年8月9日，美国拜登政府出台了《芯片与科学法案》，推出527亿美元的行业补贴，加强和台积电、三星等企业的合作，进一步推进掌控半导体芯片产业霸权的布局。

　　3.充分利用盟友体系与国际制度优势干预台海问题

　　在拜登的外交决策团队看来，美国二战以来构筑的联盟体系是对华战略竞争的重要手段。拜登上台以来，积极在美国盟友体系内部协调涉台政策，美日、美韩、七国集团、北约等发表联合声明，对台湾问题和台海紧张局势表示“战略关切”，将“改变现状”的责任甩锅给中国大陆。比如，2021年4月16日，拜登与日本首相菅义伟会晤幷发表联合声明，日本少见地公开表态台湾问题，强调台海地区稳定的重要性以及主张和平解决台湾问题。同年6月13日，G7首脑峰会声明再次强调台海和平稳定的重要性。2023年8月美国副总统哈里斯与日本首相岸田文雄共同表示，“日本强烈反对中国在东海对日本主权的侵犯”，并抗议中国在南海的“海上扩张力度”。从这些动作看，拜登政府正利用美国盟友体系的优势，试图将台湾问题制造成为一个“多边问题”。

　　4.大力提升美台军事合作

　　2021年3月，美国在台协会与台湾签署海巡合作谅解备忘録，使得美台军事合作逐渐明面化。2021年8月，拜登公布任内首次对台军售案，批准售台价值7.5亿美元的40套自行榴弹炮系统和相关设备，声称其“符合美国国家、经济与安全利益，有助于提升台湾安全”。2022年12月23日，拜登签署“2023财年国防授权法案”，该法授权美国国务院于2023—2027年5年间每年向台湾提供至多20亿美元的无偿军事援助，这是1979年美台废约撤军后美国首次向台湾提供军援，使美国完成了从对台军售最终走向对台军援的历史性跨越。此外，拜登政府正式推进“一体化威慑”战略，其含义是：美国联合“印太”盟友以西太平洋边缘地带的台湾海峡为战略前沿，打造跨区域、跨领域、跨冲突、跨盟友、跨政府的地缘战略联动。

　　台湾在印太战略框架中，起着“以小制大”“以台遏华”的作用。拜登政府的对台政策服从于中美战略竞争的需要，后者将决定美国对台政策的基本内容。拜登政府从对华战略出发，打“台湾牌”可以起到至少三方面的作用。首先利用台湾问题制衡中国大陆，以谋求在战略竞争中的优势地位。其次，台湾作为曾经的亚洲四小龙之一是西方民主制度的成功案例，有利于同韩国、日本一同为美国式民主站台，助力美国的民主价值传播。除此之外，对于台湾的有力支持有利于增强美国在印太地区盟友的凝聚力与向心力。美国频繁的“航行自由”行动以及对台军售的实质质量提升，以及多次强有力的对台防务承诺，使得印太地区盟友看到美国对于盟友的责任感与行动力，增强韩国、日本等传统盟友的信心与向心力，有助于美国更好联合盟友遏制中国。

　　维持台湾的“实际独立”的现状，就是美国在战略利益上的最优解，可以最大限度发挥遏制中国大陆崛起的作用，所以美国会继续现在对台政策，保持台海平衡状态不被打破。

　　作者李群英系中国政法大学政治与公共管理学院教授；王山林系中国政法大学政治与公共管理学院硕士研究生。