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| 有些美国人自以为在支持帮助台湾，实际上却把台湾置于更危险的境地。 |
中评社╱题：蔡英文时期美国对台“公共外交”的机制研究 作者：沈惠平（厦门），厦门大学台湾研究院副教授、博士；曾杨雪（厦门），厦门大学台湾研究院硕士研究生
【摘要】虽然美国与台湾地区之间不存在“外交关系”，但由于台湾地区在美国外交战略中的特殊地位，美国将其视为实施“公共外交”的重要区域。蔡英文上台后，恰逢中美关系发生重大变化，美国政府将中国大陆定位为“战略竞争对手”，幷且将台湾明确纳入美国遏制中国大陆的“印太战略”中，美国对台“公共外交”也因此出现了相应的调整与改变。本文聚焦于蔡英文时期美国对台“公共外交”的三种机制研究：一是美国对台政策宣示机制，二是美国对台信息传播机制，三是美台教育文化交流机制。
作为政府间外交的补充，公共外交是一国政府针对国外公众所开展的外交活动，其宗旨在于争取他者认同、赢取对方民心。迄今人们对其学理探索与实践认知产生的成果主要集中在美国，关注点则聚焦于对公共外交理念若干维度的探析与对美国公共外交得失的反思两大议题。虽然美国与台湾地区之间不存在“外交关系”，但由于台湾地区在美国外交战略中的特殊地位，美国将其视为实施“公共外交”的重要区域。〔1〕蔡英文上台后，恰逢中美关系发生重大变化，美国政府将中国大陆定位为“战略竞争对手”，幷且将台湾明确纳入美国遏制中国大陆的“印太战略”中，美国对台“公共外交”也因此出现了相应的调整与改变。本文聚焦于蔡英文时期美国对台“公共外交”的机制研究。一般认为，公共外交具有两种机制：第一种侧重于对外信息宣传，即通过广播、电视等媒体向外国公众直接传播本国政策、理念与文化；另一种则侧重于开展对外文化与教育交流活动，通过派遣留学生、互派艺术团队演出等人文交流活动加深双方民众相互瞭解。在美国对台“公共外交”中，还有一种非常重要的政策宣示机制。因此，蔡英文上台后，美国政府主要通过以下三种机制深化对台“公共外交”。
一、美国对台政策宣示机制
近年来，面对中国快速发展，美国基于维护自身霸权的需要，把台湾视作“印太战略”一个支点，口头上虽然声称坚持“一个中国”原则、维持两岸关系现状，但实际上，美国却出台了“与台湾交往法”“台北法案”等一系列法案，支持台湾强化在印太地区与全球国家的正式“外交关系”和非官方伙伴关系。同时，美国不断提升对台军事交流与情报合作，频繁派遣军舰穿越台湾海峡“自由航行”，或者派出军机进入周边海域上空进行侦察和训练。如此等等，不一而足。美国试图通过上述言行进行涉台政策宣示，以获得台湾民众的认同。
第一，通过一系列立法措施把美国涉台政策法律化。蔡英文上台后，美国两党行政、国会在提升美台关系上达成“罕见”的一致和团结，“行政部门与国会亲台势力彼此促进、相互配合的态势显露无遗”。尤其表现为联手推动涉台“法案突破”的模式来规范美台关系，这种政策法律化的过程为美台关系的发展注入了稳定的预期和保障，也容易被外界理解为美国国家利益、政治共识和意志的表达。〔2〕根据美国国会网站公布的资料，在2017年到2018年期间，国会共提出19项直接或间接涉台立法提案（bill）、修正案（amendment）或联合决议案（joint resolution）；2019年，这一数字增至14项；2020年更高达27项。这些法案旨在增加台湾的“国际能见度”，推动美台经济和军事合作，强化台湾安全，幷将台湾视为美国所推行的“自由与开放的‘印太战略’”的一个重要部分等。〔3〕也就是说，近年来，美国通过多项涉台法案，在法律层面对美台军事合作予以保障，目的是向台湾民众传达信息：“美国政府正在以实际且实在的行动给予台湾坚定的支持”〔4〕。2018年10月，郦英杰在其就任台北办事处处长的首场记者会上宣称，美国有“义务”支持台湾“维持充足的自我防卫能力”来对抗“胁迫”，“美国反对片面改变现状的企图”“任何企图以非和平方式来决定台湾前途之举，即代表对西太平洋地区和平及安全的威胁，为美国所严重关切”。〔5〕简言之，中美战略竞争升级与美国国内对华防范氛围浓厚，更激活“亲台”势力推动涉台法案的能动性，目的是使美国对台安全承诺明确化，向台湾民众传递美国“坚定挺台”信号。
第二，将美台关系公开化、官方化。“美国在台协会”作为美台关系的“白手套”，近年来不断突破自身“民间非营利组织”角色设定，扮演“准外交使领馆”角色，服务美国对台政策转向。如在称谓上，“美国在台协会”官网公开称台湾领导人为“总统”，台湾外事部门为“台湾外交部”，以“台湾”对应“中国”，鼓动“中华职棒”改名“台湾职棒”，呼应支持蔡英文当局的“正名”“去中国化”。此外，“美国在台协会”代表美国政府与台湾外事部门签署一系列合作协议，公开撕去民间机构的外衣。“美国在台协会”的变脸，与近年来美国政府大打“台湾牌”，加强美台实质关系，赋予“美国在台协会”越来越多“驻外使馆权”有很大关系。也就是说，蔡英文上台后，“美国在台协会”一改过去相对低调、祇做不说的方式，公开站在第一线执行美国的对台政策，全方位提升美台关系，由此反映美国对华战略与对台政策重大调整，将美台关系公开化、官方化。〔6〕拜登上台前后，美国政府深化了对台高层沟通与协调。2021年1月，拜登就职典礼邀请台当局所谓“驻美代表”萧美琴参加，这是1979年美国与台湾断绝“外交关系”以来首次有台湾当局“官方代表”获邀出席相关活动。2021年4月，拜登政府发布指导美台互动的新“对台交往准则”，放宽与台湾接触的指南。简言之，美方将美台关系公开化、官方化，意在向台湾民众传递美台“实质关系”取得大幅进展的信息，以获得其对美国涉台政策的认同与支持。
第三，美台在军事领域的互动高调化。蔡英文上台后，美国不仅持续出台有悖于一个中国政策的所谓“挺台”法案，而且频频采取冲撞一个中国政策底线的实质动作如美国将与台当局的一些敏感军事合作事务公开化，藉此突显双方军事关系的加强与提升，强化“台湾牌”作用。2019年4月，“美国在台协会”驻台人员公然披露，包括陆海空三军及海军陆战队在内的现役美军早于2005年起就进驻“美国在台协会”。以往美国政府对此讳莫如深，绝少提及，甚至有意设法加以隐瞒。〔7〕近年来，“美国在台协会”及美国军方却一反常态，主动、高调予以宣示，目的是在台湾民众心中不断塑造着美国是台湾“忠实的伙伴”形象，以实际行动向台湾民众宣示美国对台的“安全承诺”〔8〕。首先，美国军方高调宣布美国舰机等通过台湾海峡。近年来中国大陆军机绕台已经实现常态化，而与之相对应的是美军飞机舰艇频繁在台海以及台湾东部海域活动。美军在台湾的行动不仅越来越高调，且与中国大陆较劲意味颇浓。岛内各界将美军频繁在台海出现解读为美国对中国大陆加强对台军事压力的回应，同时也是在释放所谓“保台”信息。其次，公开美台军事合作成果。2020年5月，美军公开与台军一起进行联合军事训练的视频。这虽然幷非美军首次公布与台军进行军事交流的影像，但内容直接证实美军派遣战斗部队人员到台湾幷与台军联合演训，此举极为罕见，将原本都保持低调的军事训练变得“台面化”，或许是为了响应美国国会近年提升与台湾军事交流的声浪。换言之，严格说来，此次公开的美台联合军演视频祇是将美台之间秘密军事交往公开化，但却传递出与以往不同的信息，即传达美国对台湾的支持。〔9〕再次，“美国在台协会”非常罕见地高调参与涉台军事活动。2019年8月，在特朗普总统宣布批准价值80亿美元对台军售后，郦英杰就参访了台湾左营军事基地，成为第一位视察台军的“美国在台协会”处长。进入2020年，“美国在台协会”在涉台军事活动上不再隐匿与美国军方、联邦调查局(FBI)等的密切关系，公开站在第一线，彰显其对美台军事关系发展的重视。最后，“美国在台协会”高调解密与对台军售及对台保证有关的电报。2020年8月，“美国在台协会”高调解密两则与对台军售及对台保证有关的电报，一是1982年7月由时任副国务卿伊格尔伯格发送给时任“美国在台协会”台北办事处处长李洁明的，称“美国逐步减少对台军售的意愿，取决于中华人民共和国和平解决两岸分歧的持续承诺”；二是1982年8月由时任国务卿舒尔茨发送给李洁明的，揭示对台“六项保证”的立场。“美国在台协会”强调，“六项保证始终是美国对台及对中政策的根本要素”。〔10〕
第四，美国在国际空间问题上加大了支持台湾当局的力度。美方一方面通过“与台湾交往法”等法案，提升美台官方互动的层级，越来越把台湾当作一个“主权国家”来对待。如美国罔顾一个中国政策，粗暴干涉中国内政，公然支持蔡英文当局对抗大陆。“美国在台协会”主席莫健公然叫嚣“一国两制”不适合台湾地区，幷对解放军日前在台湾海峡实弹演习表示“担忧”。〔11〕另一方面在国际社会公然为台湾当局“保驾护航”，要求相关国际组织接纳台湾，或者让台湾参与相关国际组织的活动。2018年以来，美国支持台湾参与国际组织的力度持续加大，手段日趋多样化。美国白宫、国务院和“美国在台协会”等不断批评中国大陆阻扰台湾参与国际社会，以各种形式声援台湾。2018年5月，时任“美国在台协会”台北办事处处长梅健华妄称，“美国持续支持台湾当局以观察员身分参加世界卫生大会（WHA）及其相关技术性的会议”，幷声称，“我们会持续与台湾地区在各种公卫议题上保持紧密合作”。美国国会议员则通过立法和决议案方式，敦促行政部门采取行动支持台湾以观察员身份参与世界卫生大会。此外，美国还主动牵头动员日本、加拿大等盟友声援台湾。2021年10月，正当中国大陆在庆祝恢复联合国合法席位50周年之际，“美国在台协会”和台当局高级官员举行国际组织工作视讯会议，讨论“支持台湾有意义参与联合国”，美国国务卿布林肯甚至“亲自上阵支持台湾参与联合国体系”〔12〕，挑衅意味颇浓。此外，“台北法”和“2021财政年度国防授权法”等法律要求行政当局制定战略，帮助台湾在全球范围加强其“外交”关系、支持台湾加入所有不以国家身份为必要条件的国际组织和有意义地参与联合国及其下属组织、对损害台湾安全繁荣的国家采取经济外交等惩罚性手段、要求国际金融机构的美方负责人确保台湾民众雇佣的公平性等。〔13〕
总之，蔡英文上台后，美国政府出台一系列“挺台”政策，公开将台湾纳入“印太战略”，幷在政策报告中称台湾为“国家”等做法，一定程度上赢得了台湾社会“好感”。再加上民进党当局大力抹黑大陆形象，鼓吹美对台支持，台湾民众对美台关系的支持明显上升。“这为美向台湾传达美国立场提供了有利环境，使得台湾民众更易接受美国的引导，最终形成符合美国期待的社会政治态度，这也是美国影响台湾的重要优势。”〔14〕
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