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| 军事采购动辄耗资数十亿，对台湾地区财政而言不啻为相当沉重的负担。 |
中评社╱题：台湾地区军事采购法律化的范式生成与效应评析 作者：曾丽凌（福州）,福建江夏学院法学院副教授／博士、福建省台湾法律研究院副院长
【摘要】台湾地区自2019年以来，相继推出军事武器采购特别条例，其内容又涉及军事采购预算案的提出、审议、执行及监督等，从根本上讲，是“宪政”法治下权力分立与制衡原则的具体实践。其规范形式从“特别预算案”转变为“特别预算条例”，规范内容上也突破了预算单一性和年度性原则。其规范效应主要表现在藉法律工具实现政治内核功能，包括：放大政治效果，以法律方式强化军购权责；弱化军购监督权，滋生行政权力滥用风险；对台湾地区公共社会福利改善产生排挤效应；与美国等外部势力以立法方式推动军事武器售台进行策应唱和。
自2004年至今，台湾地区有关潜艇、导弹等军事武器采购预算案所产生的争议，一直是两岸政治事件中的热门问题。2019年10月29日，台湾地区公布“新式战机采购特别条例”（以下简称“战机采购条例”），又于2021年11月23日公布“海空战力提升计划采购特别条例”（以下简称“海空战力采购条例”）①。台湾地区军事“立法”频频推出，其内容又涉及军事采购预算案的提出、审议、执行及监督等，所以从根本上讲，该行为是“宪政”法治下权力分立与制衡原则的具体实践。但这一重要的法律议题在意识形态的支配下，一直淹没在政治角力口水战中，而失其根本聚焦。军事采购动辄耗资数十亿，对台湾地区财政而言不啻为相当沉重的负担，虽有来自舆论及民意的诸多批评，但由于台湾地区历史上的政治强人传统背景，行政部门强势主导政治运作，“立法”部门对行政机关提出的各种预算案，很少发出批评或反省意见，来自学界的关注和研究也较少。本文拟从“规范论”角度，以法学视角深入整理探讨台湾地区军事采购法律化的范式及其生成，幷对其功能效应进行评析。
一、规范形式：从“特别预算案”到“特别预算条例”
（一）“特别预算”意义及其法律性质
“现代公共预算法治与现代立宪政治相伴相生，是现代立宪政治的子系统。”②预算案的提出、审议、执行及监督等，是落实权力分立与制衡原则的具体实践。在台湾地区宪制性规定中，“预算审议”是“立法院”的职权。③预算案经“立法院”审议后，具有法律拘束力，称为“法定预算”。④
不过，由于预算案与法律的内容、规范对象以及审议方式有所不同，所以在效力上不具有法律的刚性，而更多是软法的特征。从本质上来讲，预算具有法律性和财政计划性的双重性质。从法律性来看，预算案在程序上在“立法院”审议后，产生类似法律的对各权力机关的拘束力。从财政计划性来看，预算是对财政收入和支出的事前预估性计划，无论如何严密，终究不免受限于未来不可预知的变化，故预算案的原则方针具有软法的弹性特征，可因地制宜进行调整。台湾地区“预算法”中的调整制度包括预备金、经费留用许可、追加预算以及特别预算四种类型。这四种类型各有其法定适用条件，其对财政秩序影响程度呈递进状态，故彼此呼应，形成层级补充关系。当发生需要临时支出事项时，如果能以准备金或经费留用许可制度解决时，就不应动用追加预算或特别预算方式。就特别预算而言，根据“预算法”第83条，仅在明示列举的四种情况下，“行政院”方能在年度总预算之外，提出特别预算：“国防”紧急设施或战争、“国家”经济重大变故、重大灾变、不定期或数年一次之重大政事。从列举情形可见，特别预算制度仅在发生金额庞大而非预备金或留用费用所能容纳情况下，需要因应特别重大紧急需求时，才能使用。在性质上是预算调整方式体系中的最后兜底手段，应审慎运用。
实践中，台湾地区当局利用“特别条例”的“立法”方式，编制特别预算来筹措财源的做法屡见不鲜，甚至已属稀松平常之事，其直接影响就是预算完整性难以维持，台政府每年编制的总预算屡屡失真。
（二）从“预算案”到“预算条例”
“行政院”原本就有编制特别预算案的权力，幷送交“立法院”审议，历史上也确实常行使这项权力，将特别预算“经常性编列”⑤，所以本无必要再提出特别的条例法案。
但“战机采购条例”和“海空战力采购条例”的主管部门均为台“国防部”。这是首次以“特别条例”的单行“立法”方式，在军事采购方面取得编制特别预算的法源基础，从而实现特别预算的形式从“预算案”到“预算条例”的转向。
二、规范内容：突破预算单一性和年度性原则
“新式战机采购特别条例”内容比较简短，其要点包括：条例的立法目的及主管机关，新式战机采购的内涵和范围，支应新式战机采购所需经费的上限、来源与预算编列方式及举债额度的限制，预算的执行应依法办理审计等。
（一）行政恣意突破预算单一性原则
预算单一性原则，“要求单一公法人之年度总预算，应当将全体收支项目明列在单一之预算文书中，而在效果上排斥了复式预算以及总预算以外特别预算的存在，以便利议会或其他预算监督机关之审查。”⑥预算单一性原则主要反映了两方面的“宪政”法治要求——确保政府会计帐目的清晰以及“立法”审查的有效性，从而保证“立法院”优位及政府行为的透明度及可预测性。任何可预见的固定性、经常性的支出，均应被纳入年度单一预算文书，以避免其他预算项目通过特别预算等方式，在事实上规避“立法院”的预算监督控制权力。
民进党当局此番滥用特别预算方式挑战预算法制所应遵守的技术性底线，将采购周期长达五六年的军购项目认定为“国防紧急设施”而提出重大的军事采购特别预算条例，在法律解释论上，这些行政部门的辩解显得相当的牵强。这种利用特别条例方式夹带对其有利但政治上有争议的预算的行事方式将使上述议会优位及政府行为可预测性等要求沦为空谈。
“新式战机采购特别条例”所需经费上限新台币2500亿元、“海空战力提升计划采购特别条例”所需经费上限新台币2400亿元，其来源均以移用以前年度岁计剩余或举借债务方式办理。⑦其收支不计入每年度“公共债务法”的举债总额，不受年度比例上限的拘束。这等于是在财政纪律的要求之外，另外开了一个自由收支的方便后门。其实无论是采购战机或是战力提升，均是在台当局编制预算时就能预见的支出，而不是突发的紧急事件，故而完全具备预先编入总预算的可能性。但台当局却动用特别预算方式编列，导致年度总预算的失真，破坏其完整性，增加监督困难。
（二）长周期预算架空预算年度性原则
预算年度性原则，“要求政府之预算应以固定之年度作为基础，原则上一年办理一次，以达到国会对预算之控制审查所应具备的规律性以及实效性。”预算年度性原则相关问题的论述，所涉及的幷不仅仅是“年度性”这一概念的技术性问题本身，更在于其蕴藏的财政法制基本“宪政”意涵，即不仅要求政府预算的通过及“立法院”对于行政部门的预算的授权应当以会计年度为基础，而且更表明“宪政”秩序中“立法院”对行政部门的授权的范围和界限，如果政府的行为超过这一会计年度或预算年度的，即可能欠缺“立法院”授权依据，而产生合法性甚至合宪性的瑕疵。因此，出于整体“宪政”秩序目的的考量，采取有限的预算年度而非一次性通过长期预算，是在台湾地区宪制性规范权力分立原则下，立法权和行政权相互制约和平衡之后的结果。台湾地区“预算法”第11条，“司法院大法官”释字第520号解释理由书，均明白无误地指出预算年度性原则在台湾地区法律上的原则地位。
不过，预算年度性原则虽然被认为是预算法中的重要原则，但在台湾地区的实际“宪政”经验中幷未被彻底贯彻。“海空战力提升计划采购特别条例”预算年度自2021年11月23日至2026年12月31日，“新式战机采购特别条例”预算年度自2019年10月29日至2026年12月31日，均采取多年期预算方式，从而回避预算逐年授权的麻烦，避免政治预期的不稳定，而在预估未来长时间“国防”发展需求后在总预算之外采跨年度编列执行的特别预算方式。
三、规范效应：藉法律工具实现政治内核功能
（一）提振防御能力，强化所谓不对称作战能力。
台澎金马属海岛型狭窄地域，空防预警时间有限。台湾方面预判认为在2027年台空军现有机队将渐失优势，虽然已经发展下一代新式战机，然缓不济急，亟需采取最小成本、最快方式筹获高性能战机加入作战序列，通过直接向美国采购66架F-16V新式战机，试图强化幷维持其制空权实力⑧，形成所谓“不对称作战能力”，即小规模部队凭藉先进而有针对性的美制武器和战略，采取突出机动性和精确打击的“不对称作战战略”，抵抗大规模进攻的能力。距离台湾地区于1992年购买F-16A/B型战机已有22年，此次购买，将让台湾地区成为亚太地区F-16的最大机队。试图成为整个机队的维修中心，幷通过“国防产业促进条例”，试图提供工业合作，增加产业提升的机会。
面临这样一个重大的军事采购案，台湾地区朝野不分党派，以朝野协商获得共识的方式，最快速地通过条例，表明在所谓“台湾安全”上的立场是一致的。
“新式战机采购特别条例”是台湾地区“立法院”有史以来第一次，也是唯一的一次，由“外交委员会”及“国防委员会”会同“财政委员会”联席审查特别预算的特别条例，⑨可见其对台湾地区意义非凡。
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