相对于支持产业政策的庞大阵营，反对产业政策的阵营无论是在规模还是在声音上都要弱小许多。批判产业政策的人士所持论据基本都属于“自由放任”经济意识形态的传统观点，他们可以被称为新古典主义者。他们认为市场是比政府更为有效的资源分配者，政府不能“挑选赢家”（picking winners）；政府干预将会导致“朋党资本主义”的产生；很多以国家利益为名的政府干预，非但不能保护国家利益，甚至会伤害国家利益。他们明白无误地声称“产业政策不是美国经济的万灵药”。美国经济学家迈克尔·斯特兰（Michael R. Strain）不无嘲讽地指出“产业政策在理论上的表现要比实践上的表现好很多”。卡托研究所是反击产业政策、维护市场力量的重要阵地。针对“产业政策可以保护国家安全”的论调，卡托研究所发布长文从理论和实践两个方面论证产业政策、市场与国家安全之间的关系。具体到美国是否应实行产业政策的问题上，它认定“更自由的市场能够促进国家安全与经济韧性”；而产业政策在维护国家安全上“不仅仅屡尝败绩，且经常建立在对国家安全概念的扩大化和政治化理解上”；美国的立法者和官僚阶级没有能力去“选择胜者”和分配公共资源；美国政治系统具有某些固有因素导致政府缺乏在范围、持续时间和预算成本方面的自律性规范；而且施行产业政策可能会产生巨大的非可见成本，最终拖累美国经济的发展。⑨
（二）美国政府面对争论采取的立场
尽管有上述争论，但支持产业政策的声音已在美国的舆论场上占据上风，逐渐成为一种经济意识形态共识。据皮德森国际经济研究所2021年的一篇研究报告判断，“截至2020年，美国意识形态的钟摆似乎已经偏向于支持产业政策上来”。⑩不仅在舆论上占上风，许多本质上即为产业政策的政府政策近年在美国已经得以落地实施。以“重建美好未来”、“购买美国”为口号的拜登经济学（Bidenomics）的内容就是产业政策的典型例证。在当前的拜登政府，反思过往的经济政策、为目前施行的产业政策进行毫不掩饰的辩护，已经成为美国政策制定界在经济政策上的论述潮流。
在为产业政策进行辩护时，拜登政府的官员都无可避免地谈及“市场”的角色，但与以往不同的是，他们大多会长篇大论地论及市场的缺陷以及其对美国经济安全的伤害。时任美国国家经济委员会主任的布莱恩·德泽（Brain Deese）2022年4月与10月分别在纽约和制造业名城克利夫兰发表演讲，宣扬拜登政府推出的“现代美国产业战略”（modern American industrial strategy）。德泽所谓的产业战略即是产业政策之意，他解释该战略“本质上是一个多年期的全国性动员”（multiyear national mobilization effort），并且明瞭地指出实施该战略是为了弥补私营资本主义的缺陷：该战略“识别出那些私营产业部门仅凭自己无法筹集到足额投资以获取我们核心经济利益和国家安全利益的领域，而后使用公共投资来提振私营投资和创新”；美国“不会接受仅盯着私营底线的个体决策（指的是私营企业主的市场化决策，本文作者注）造成我们在关键产业上落后的命运”；“我们深知气候危机的解决不能仅仅依靠市场的力量”。⑪
美国国家安全事务助理沙利文2023年4月在布鲁金斯学会发表的演讲也提出了对自由市场理论的质疑，他讲到“没有人，尤其不是我，正在低估市场的力量，但是战略物资的整体供应链以及那些制造此供应链的产业和就业机会，已经以过度简单化的市场效率的名义，转移至国外。关于‘深度贸易自由化将会助益美国出口产品、而非就业和产能’的假设，也只是一个已许诺、但未兑现的誓言”。⑫也正是在这场演讲中，沙利文提出了引人注目的“新华盛顿共识”。
白宫经济顾问委员会成员希瑟·布西（Heather Boushey）2023年5月在皮德森国际经济研究所一个主题为“反思财政政策”（Rethinking Fiscal Policy）的会上，再度公开表示拜登政府“正创建一个新的、现代的美国产业战略”。在演讲中，布西回顾了美国产业政策的历史渊源，以佐证拜登政府产业政策的合法性。而且她还毫不讳言地指出了市场存在的“缺陷”，她认为市场并不旨在促进公共福祉；市场不考虑公平；一个不受节制的市场以短期的利润和损失为导向，而非以稳定与可持续的增长为导向；市场不明白在人员和地区上的投资可以通过提高生产力和实现共享增长而获得回报；单凭市场无法充分考虑美国的国家利益。⑬这种公开批判市场的态度在信奉亚当·斯密与哈耶克学说的资本主义国家的官方表态中是较为罕见的，因此也颇引人注目。无论是德泽，还是布西，抑或沙利文，他们都习惯援引建国先贤汉密尔顿报告中的那句名言以佐证拜登政府的产业政策——“公共财政必须弥补私人资源的缺陷”。⑭
三、美国产业政策的执行现状与经济意识形态本质
几乎与新冠疫情2020年开始席卷全球的同时，关于产业政策的支持浪潮也开始席卷全美。自特朗普执政末期以来，尤其是拜登执政以来，美国政府在制造业与科技研发领域采取的立法与行政举措，清楚地表明它的产业政策的规模和力度已经到了空前的程度。
（一）美国政府对产业政策的执行现状
在特朗普时期，美国政府就已经有规模地实施了带有产业政策特征的经济政策，其中最典型的例证是其执政末期美国政府支持的一项疫苗研发工程。面对新冠疫情的冲击，美国政府于2020年5月正式宣布开展一个名为“曲速行动”（Operation Warp Speed）的、由政府支持的疫苗研发与生产加速计划。特朗普声称这一行为是自“二战曼哈顿工程之后美国最大规模的科学产业和组织协调行动”。⑮在这一行动中，诸如辉瑞、强生、莫德纳、诺瓦瓦克斯、阿斯利康、再生元等一些著名药企都被列入该计划，受到政府的重点资助。曲速行动取得了良好的成效，基本完成了预先计划的目的。
卡托研究所2021年的一份报告指出，产业政策的最大拥趸即是拜登总统。经济学家斯蒂芬·沃格尔指出，产业政策就是拜登政府经济计划的核心。自其组阁执政以后，拜登就着手将其竞选时期的经济口号转化为实际政策，通过扩大政府投入以刺激经济。2021年11月，拜登签署了《基础设施投资与就业法案》，据此联邦政府得以授权投入约1.2万亿美元到交通与路网建设、宽带接入、清洁水源、电网更新等基础设施建设领域。《通胀减缩法案》在2022年8月获得拜登签批，授权联邦政府对电动汽车、关键矿物、清洁能源等产业进行高达3690亿美元的财政补贴。在同月，拜登还正式签署了《芯片与科学法案》，计划为科学研发以及半导体生产提供总额为2800亿美元的财政支持。这三项重要立法，连同2021年3月获批的总额为1.9万亿美元《美国援助计划法案》一起，构成了拜登政府产业政策的四项最重要例证，形成了拜登政府同时重视基础设施建设、关键与新兴技术研发以及绿色经济的三位一体产业政策格局。这些举措涉及领域之广、资金投入之丰、执行规模之大，均创下了美国产业政策史上的新纪录。⑯
（二）美国现行产业政策的经济意识形态本质
本质上而言，美国现阶段施行的产业政策是一种带有社会主义色彩的资本主义经济政策，它强调政府在关系到国家经济命脉的重点领域加强干预和进行宏观指导，是资本主义国家在面临内外部严峻挑战下对传统自由主义经济政策的一种矫正方案。产业政策所引发美国经济意识形态的转变，更多是一种危机性或竞争性的意识形态防御，是对自由市场原教旨主义的一种“柔性抵制”。在促使美国采取产业政策的危机中，来自中国在科技创新领域的严峻挑战或许最具紧迫性，也是推动美国政府进行经济政策改革的最主要压力。而施行产业政策恰又表现出美国政府对待中国的一种极为矛盾的心态——既是对中国科创成就的防备，又是对中国科创发展模式的藉鉴。
实际上，目前美国的产业政策实践表明的是产业政策在美国的“复兴”，而非是一种产业政策在美国的“初次萌发”，因为美国不仅有较为深厚的产业政策思想渊源，还有丰富的产业政策实践历史，例如罗斯福新政、艾森豪威尔总统的州际高速公路计划、约翰逊总统的伟大社会计划、20世纪80年代对半导体产业的扶持、2008年金融危机后的救市行为等等。杰瑞德·伯恩斯坦认为“美国同所有其他发达经济体或新兴经济体一样，一直都在实行产业政策，现在的问题不在于这个国家是否应该实行这些政策，而是它是否愿意使其产业政策变得透明”。有专家认为“关于产业政策的争议并未阻止政府大量地使用产业政策，甚至在政府于意识形态上敌视产业政策时，也是如此”。⑰无可否认的是，即便在自由市场主义盛行的过往四十年间，产业政策的确存在于美国的经济政策之内，但只是不温不火地默默存在于政策的偏远角落，不被人们重视。而产业政策之所以在目前得到如此激烈的讨论，成为一种被普遍接受的经济意识形态，是因为当下的美国产业政策的规模远甚于过往四十年的产业政策规模，甚至要大于之前任何产业政策的高峰时期。因此问题的本质不仅仅在于产业政策是否存在，更在于产业政策的规模大小。在这个意义上，产业政策可以被视为一种复兴，一种从近四十年来小规模实践中的复兴，一种比肩历史上任何产业政策高潮的复兴。
此外，还应该看到其意识形态本质的另一面，即当前支持产业政策的论说并不是经济意识形态的彻底转向，也并不意味着对传统自由市场主义的完全背离。更为准确的认知是，当前的产业论说只是从之前的唯市场论，转变到市场与政府保持平衡的论点上。在此可以发现，现阶段中美两国在经济意识形态上存在有较大意义上的趋同之处。
四、结语
在很大程度上，美国施行的产业政策体现出了美国保守主义的一种异化倾向，反映在经济政策上，是它不再忠实地承认华盛顿共识的合理性，转而偏向、采纳并践行“新华盛顿共识”，或一些学者所谓的“北京共识”。无论产业政策的概念及涵盖面多么存在争议，但都无法忽视一个基本的事实，即美国越来越强调政府的作用，不再那么坚定地相信市场。产业政策的复兴已经成为一种既定的事实，人们开始关心其未来的前景如何，它能够可持续地存于美国社会吗？实际上，产业政策的危机性决策特征，并不一定意味着产业政策在现阶段的美国一定是短命的，因为中美竞争的长久持续性，两国在经济领域的竞争的长久存在，决定了产业政策在美国的长久存在。它可能会因为一时的效果不显而短暂停歇，但会随着中美竞争的持续进行而不断进行。不仅国际形势迫使美国如此，同时美国亦有足够的国家能力与国家意志来维持产业政策的存在。实际上，目前美国产业政策的支持力度和范围仍是较为有限的，主要集中在数个关键领域，因此美国政府在产业政策上的延续性能够到保障，目前两党也都支持在重点领域进行公共投资，特朗普政府的保护主义产业政策被拜登政府延续下来，也足以证明产业政策的顽强生命力。总之，只要来自中国的强劲竞争以及国际政治经济形势的复杂形势仍旧存在，美国就有强烈的意愿并动员足够的国家能力长久地坚持其产业政策。
基金项目：本文系国家社科基金中国历史研究院重大历史问题研究专项“战后美国科技创新体系形成、走势及启示研究”（项目批准号:23VLS030）的阶段性成果
注释：
①Todd Tucker, "Industrial Policy and Planning: What It is and How to Do It Better," Roosevelt Institute, 2019, p. 9.
②Ken Warwick, "Beyond Industrial Policy: Emerging Issues and New Trends," OECD Science, Technology and Industrial Policy Papers, No.2, Paris: OCED Publishing, 2013, p. 15.
③Anshu Siripurapu, Noah Berman, "Is Industrial Policy Making a Comeback?" Council on Foreign Relations, September 18, 2023; Marcus Noland, Howard Pack, Industrial Policy in an Era of Globalization: Lessons from Asia, Washington: Institute for International Economics, 2003, p. 10.
④Claude E. Barfield, William A. Schambra, The Politics of Industrial Policy, Washington, D.C.: AEI Press, 1986, p. 63; Michael Munger, "Is It Time for an American Industrial Policy?" Pairagraph, May 27, 2020.
⑤William B. Bonvillian, "Emerging Industrial Policy Approaches in the United States," Information Technology & Innovation Foundation, October 4, 2021.
⑥Jared Bernstein, "The Time for America to Embrace Industrial Policy has Arrived," Foreign Policy, July 22, 2020; Jennifer Harris, Jake Sullivan, "America Needs a New Economic Philosophy, Foreign Policy Experts Can Help," Foreign Policy, February 7, 2020.
⑦Andrew Chatzky, Anshu Siripurapu, "Envisioning a Green New Deal: A Global Comparison," Council on Foreign Relations, February 1, 2021; Steven K. Vogel, "Level up America: The Case for Industrial Policy and How to Do It Right," Niskanen Center, April 2021; Ryan Fedasiuk, "Regenerate: Biotechnology and U.S. Industrial Policy," Center for a New American Security, July 28, 2022; Ricardo Hausmann, "Why Industrial Policy is Back," Project Syndicate, January 26, 2023.
⑧Robert Kuttner, "Neoliberalism: Political Success, Economic Failure," The American Prospect,June 25, 2019; American Compass, "Moving the Chains: 9 Strategies for Retaking Global Leadership in Industry and Innovation," American Compass, June 2020; Marco Rubio, "Rubio Argues for American Industrial Policy in Legislative Efforts to Combat China," May 18, 2021, https://www.rubio.senate.gov/rubio-argues-for-american-industrial-policy-in-legislative-efforts-to-combat-china/.
⑨Jon Talton, "Why Industrial Policy isn't a Cure-all for America's Economy," The Seattle Times, August 25, 2023; Michael R. Strain, "Why Industrial Policy Fails," Project Syndicate, August 15, 2023; Scott Lincicome, "Manufactured Crisis: 'Deindustrialization,' Free Markets, and National Security," Cato Institute, January 27, 2021.
⑩Gary Clyde Hufbauer, Euijin Jung, “Scoring 50 Years of US Industrial Policy, 1970-2020,” Peterson Institute for International Economics, November 2021.
⑪White House, "Remarks on a Modern American Industrial Strategy by NEC Director Brain Deese," April 20, 2022; White House, "Remarks on Executing a Modern American Industrial Strategy by NEC Director Brain Deese," October 13, 2022.
⑫White House, "Remarks by National Security Advisor Jake Sullivan on Renewing American Economic Leadership at the Brookings Institution," April 27, 2023.
⑬White House, "Remarks by Heather Boushey on How President Biden's Invest in America Agenda has Laid the Foundation for Decades of Strong, Stable and Sustained, Equitable Growth," May 31, 2023.
⑭Alexander Hamilton, "Alexander Hamilton's Final Version of the Report on the Subject of Manufactures, December 5, 1791," National Archives, https://founders.archives.gov/documents/Hamilton/01-10-02-0001-0007#ARHN-01-10-02-0001-0007-fn-0123.
⑮Audrey Conklin, "Trump Launches 'Operation Warp Speed' for Coronavirus Vaccine," Fox Business, May 15, 2020.
⑯Scott Lincicome, "Industrial Policy: A Bad Idea is Back," Cato Institute, July/August 2021; Steven K. Vogel, "Level up America: The Case for Industrial Policy and How to Do It Right," Niskanen Center, April 2021.
⑰Jared Bernstein, "The Time for America to Embrace Industrial Policy has Arrived," Foreign Policy, July 22, 2020; Réka Juhász, Nathan Lane, and Dani Rodrik, "The New Economics of Industrial Policy," National Bureau of Economic Research, August, 2023.
（全文刊载于《中国评论》月刊2024年4月号，总第316期，P99-107） |
