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| 拜登政府执政一年多以来，大力开展东盟外交。 |
中评社╱题：对拜登政府东盟外交的分析研判 作者：钱宇明（北京），中国国际问题研究院国际战略研究所助理研究员、博士
【摘要】拜登政府执政以来，整体继承了特朗普政府的“印太战略”，幷对其进行积极推进和强化。在“印太战略”指导下，拜登政府延续大国战略竞争的主基调，幷将东盟视为重点拉拢对象。但东盟国家迄今普遍反应平淡。2022年2月，拜登政府释出《印太战略报告》，表明未来美国将持续关注东盟方向外交，强化对东盟的拉拢。
拜登政府执政一年多以来，大力开展东盟外交，频繁与东盟国家外交接触示好，接连抛出各种“合作议题”。然而，纵观拜登政府东盟外交，其本质仍然是服务于美国狭隘的单边主义议程，鼓动地缘政治对抗，罔顾地区国家利益诉求，专注挑拨离间、惹是生非，难以取得地区国家的认同。
一、拜登政府东盟外交经纬分析
一是高频次出访互动。2021年初，拜登政府释出《过渡时期国家安全战略指南》。该指南称，美国的“重大国家利益”迫使其与“印太”地区建立最深的联系，美国需“深化”与新加坡、越南和其他东盟成员国之间的伙伴关系，推进共同目标。在这一方针指导下，自2021年5月开始，拜登政府高频次派遣高官出访东盟国家。5月至6月，副国务卿温迪·舍曼访问了印度尼西亚、柬埔寨和泰国。7月，防长劳埃德·奥斯汀访问了新加坡、越南和菲律宾。8月，副总统卡玛拉·哈里斯访问了新加坡和越南。11月，亚太事务助理国务卿丹尼尔·克里滕布林克访问了印度尼西亚、马来西亚、新加坡和泰国。同月，商务部长吉娜·雷蒙多访问了新加坡和马来西亚。12月，国务卿安东尼·布林肯访问了印度尼西亚和马来西亚，而其泰国之行则由于突发疫情而取消。
除高频次访问之外，拜登政府还在各类双多边平台同东盟接触。2021年3月，美国与东盟举行第12次东盟—美国联合合作委员会会议，美方表示会在《东盟印太展望》的框架下与东盟进行合作，落实《东盟—美国战略伙伴行动方案（2021—2025）》，为地区安全和繁荣作出贡献。5月，美国和东盟举行了第34次美国—东盟对话，美方表示将振兴与东盟之间的伙伴关系。6月，拜登政府与湄公河—美国伙伴关系的成员举行首次高级官员会，美方强调支持湄公河国家的经济发展。8月，布林肯参加了美国—东盟外长会议、东亚峰会外长会议、东盟地区论坛和湄公河—美国伙伴关系会议等多个线上会议，在会上强调美国为“印太”地区提供抗疫援助以及对“东盟中心地位”的支持。10月，拜登在线上出席了美国—东盟峰会和东亚峰会，幷宣布向东盟投资1.02亿美元，用于支持东盟的气候变化应对、经济发展、教育和抗疫项目，扩大美国和东盟的战略伙伴关系。
二是渲染对华地缘政治焦虑。拜登政府竭力鼓吹“自由开放的印太”概念，强调“基于规则的国际秩序”，幷称中国是对这些概念“最主要的威胁”。在上文中列出的一系列高频次外交互动中，拜登政府抓住一切机会向东盟国家灌输“中国威胁论”，诱导东盟国家政府和社会的对华焦虑情绪。其中最主要手段，便是藉南海争端挑拨中国同东盟国家关系。2021年3月，中国渔船因躲避风浪在牛轭礁附近停留，菲律宾方面为此说三道四。布林肯藉机立即声明南海地区的冲突属于《美菲共同防御条约》的适用范围，妄图使“牛轭礁事件”在中菲间持续发酵升级，对中菲关系造成冲击。6月，舍曼访问柬埔寨时向洪森首相表示，美国会协助作为2022年东盟轮值主席国的柬埔寨“应对包括在南海地区等关键的区域政治和安全挑战”，意图动摇柬政府一直以来反对将南海问题国际化的立场。7月，在“中菲南海争议仲裁庭”就“南海仲裁案”放出所谓“裁决结果”5周年之际，布林肯公开声称美国拥护“南海仲裁案”的“裁决结果”，在与东盟各国外长的视频会议中，其强调美国会和东盟各国共同应对中国在南海地区构成的“威胁”，幷重申美国拒绝接受中国在南海的“非法”领土主权和海洋权益主张。8月，哈里斯在访问新加坡时称，中国在南海问题上仍在采取“胁迫”“恐吓”等措施宣示南海主权。在美国负责东亚和太平洋事务的助理国务卿丹尼尔·克里滕布林克和布林肯对印尼、马来西亚等国的访问中，类似的言论更是屡见不鲜。2022年1月12日，美国国务院又在《海洋界限》刊物发布“中国在南海的海权声索”报告，全盘否认中国在南海的领土主权和正当权益，诬蔑中国违反《联合国海洋法公约》，试图煽动东盟有关国家采取行动激化矛盾。
拜登政府藉煽动对华战略焦虑之机，还推动美国同域内多个盟友伙伴的军事安全合作。2021年6月，美国在印度尼西亚廖内群岛投资350万美元，建造海岸警卫队培训中心①；7月，近2250名美军与印尼陆军举行了联合军演。而自2016年起陷入沉寂的美菲同盟也开始复苏，2021年6月，美国国防部批准了向菲律宾出售F-16战斗机、“鱼叉”反舰导弹和“响尾蛇”空对空导弹；7月，菲律宾宣布全面恢复美菲《访问部队协议》。8月，美国海军与21国在东南亚地区举行第20次“东南亚合作训练”（SEACAT）军事演习，越南、马来西亚、菲律宾等国均受邀参加。近期，美国还拟与菲律宾举行大规模联合军演，号称是双方“三十年来规模最大的一次联合军演”。
三是许诺经济援助与合作。拜登政府执政后，向东盟国家作出了一系列经济援助与合作许诺。例如授权美国国际开发金融公司（U.S.International Development Finance Corporation，DFC）向东盟国家提供政策性援助。2021年4月7日，DFC代理董事与越南等东盟国家驻美大使进行线上交流，DFC方面表示，将在东南亚发展中发挥积极作用，优先发展湄公河次区域。该交流研讨了DFC继续支持东南亚地区（尤其是湄公河次区域国家）的可持续供应链如何提高数字贸易能力，如何提高 DFC对基础设施项目的投资等问题。②
拜登政府还许诺向“日—美—湄公河电力伙伴计划”（JUMPP）注资，幷与日本联合提供技术援助，以实现该地区电力供应组合优化，推动电力跨境多边贸易。在2021年6月举办的亚洲清洁能源论坛（Asia Clean Energy Forum）上，美国国际开发署（USAID）与DFC同意对JUMPP计划给予支持。
此外，拜登政府还延续了“美国—东盟连结数字经济”“美国—东盟绿色经济”等计划，幷在2021年10月的东盟—美国峰会上提出向东盟提供1.02亿美元扩大伙伴关系。
同时，美国还推动谋划“印太经济框架”，幷依托七国集团（G7）发起“重建更美好世界”（B3W）倡议。东盟国家也是“印太经济框架”和“B3W”倡议的重要争取对象，美国许诺为东盟国家提供所谓“高标准”“可持续”“透明”的基建以及经贸合作选项。
四是开展“抗疫外交”。新冠疫情是当下最紧迫的公共卫生事件，而拜登政府将抗疫视作重要的外交工具，以此拉拢东盟国家。在大量囤积远超本国人口需要的新冠疫苗后，拜登政府从2021年5月开始向海外大规模提供疫苗。截止到2022年3月末，拜登政府向东盟国家直接捐赠约1.08亿剂疫苗，提供防疫拨款约1亿美元。其中向菲律宾提供约3300万剂疫苗，向越南提供约3600万剂疫苗，向印尼提供约3200万剂疫苗，向老挝提供约280万剂疫苗，向泰国提供250万剂疫苗，幷向马来西亚和柬埔寨各提供约100万剂疫苗③。从数据上不难看出，美国对东盟国家的疫苗援助存在明显的“厚此薄彼”现象，向菲律宾、印度尼西亚和越南三国的疫苗援助尤为集中。三国之中，越南还是美国疾控中心东南亚分部的落脚地。2021年8月25日，美国副总统哈里斯出席了该分部的揭牌仪式。
与此同时，缅甸却未获得任何来自美国的疫苗援助，这是由于美国对缅甸所持的敌视态度，是美国将疫情问题政治化、以地缘战略需求指导抗疫合作的又一力证。
二、拜登政府东盟外交成效有限
一是削弱东盟“中心地位”引发不满。拜登政府执政以来，在口头上不断肯定和支持东盟在“印太”地区的中心地位，至今在外交场合已有数十次类似表态。例如2021年6月28日，美国国务院东亚和太平洋事务局高级官员梅健华在出席东盟地区高级官员会议期间，强调拜登政府高度肯定东盟“中心地位”以及东盟在“印太”框架下的重要作用。2021年8月3日，在“东盟—美国外长会议”期间，布林肯重申了美国对东盟中心地位的肯定，幷强调美国支持东盟在印太地区的发展，认为这是美国在该地区发展愿景的一部分。而在美国政府2022年初释出的《印太战略报告》中，拜登政府也用极少篇幅象征性提及“赞同东盟中心地位”。
然而在实际行动中，拜登政府丝毫没有表现出对东盟以及其“中心地位”的任何尊重。2021年，拜登政府在“印太”地区纠集美日印澳“四国机制”（QUAD）和美英澳“三边安全伙伴关系”（AUKUS），幷强化了原有的“五眼联盟”，还谋求藉助“七国集团”（G7）和北约等平台将美国的域外盟友伙伴卷入“印太”，意图将“印太”原有的区域政治生态和架构重塑为以美国为主导的格局。这些行为严重冲击了地区现有秩序和多边治理体系，也让一直以来主推“10+n”等一系列多边合作模式的东盟面临被边缘化、弱化的危险。
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