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| 香港需要具备“贤能爱国者”资格的特首带领特区管治团队和香港社会“开新篇” |
中评社╱题：“以港鉴台：‘一国两制’的中期时刻与新篇章” 作者：田飞龙（北京），北京航空航天大学高研院/法学院副教授、全国港澳研究会理事、海峡两岸关系法学研究会理事、法学博士
【摘要】“一国两制”是中国解决国家统一问题与现代化发展问题的长期战略和创新型宪制安排，在港澳优先实践，但其出发点和落脚点都集中在台湾问题上。香港是“一国两制”港澳台实验的最具影响力和示范性的制度平台，香港回归25周年之际对“一国两制”香港经验进行简要总结，可以对澳门实践及台湾方案起到重要的借鉴和启示作用。香港回归以来的治乱演变有历史原因，也有制度原因，是中国改革开放以及与世界体系频繁、深度互动带来的正常范畴的风险和挑战。作为开放性和实验性的制度安排，“一国两制”的制度收益和制度风险是有正相关性的，但是当制度风险达到极限时必须引入制度补强，才可延续制度整体的安全性与生命活力。香港回归25年来，繁荣稳定的基本面及法治体系、国际地位得到有效延续，但国家安全、选举安全及爱国者治港出现严重威胁和挑战，国家审时度势引入香港国安法和新选举法，以“爱国者治港”根本原则矫正“一国两制”观念与制度体系偏颇，推动香港由乱返治，由治及兴。香港经验的固有架构及其调整改良的丰富发展，既是“一国两制”本身反思理性的完整呈现，也对台湾方案带来直接冲击、影响和启发。今年也是“九二共识”提出30周年，这是两岸和平统一进程的里程碑，内含“两岸同属一中”和“两岸共谋统一”的核心意涵与原则。“两岸同属一中”指向了“一个中国”的政治国家基础及中华民族共同体。“想象共同体”的民族主义理论及其引入对台独分离主义有严重误导，也遭到不当利用，应当进行理论层面的澄清和匡正。在“一国两制”中期时刻后的下半场，香港经验将沿着正确和完善的制度轨道继续探索和发展，而台湾方案也可藉助香港经验及自身实际获得有序的理性展开，从而为民族复兴和人类命运共同体建构提供某种独特智慧和方案。
一、引言：“一国两制”的中期时刻
2022年4月29日，李家超先生发布香港特首竞选纲领，标题赫然而出——“同为香港开新篇”。香港回归已有25年，成就和挫折幷存，确实需要具备“贤能爱国者”资格的特首带领特区管治团队和香港社会“开新篇”。“一国两制”是国家大战略，要解决国家统一问题，也要解决国家现代化问题。“开新篇”是有历史背景和制度基础的，是在“一国两制”框架内的更新与改良。
“五十年不变”，这是《中英联合声明》与《香港基本法》共同规定的香港“一国两制”制度实验的周期。这一规定既有辩证法的智慧光芒，也有实验主义的制度理性①。在1984年的历史时间点上，香港和平回归本身就具有重大的民族历史意义，标志着以国家实力为基础、以和平谈判为方法的“一国两制”在实现国家和平统一方面取得了重大突破，是中国重新成为世界大国及在世界体系中获得平等地位与相互尊重的里程碑事件。《中英联合声明》体现了中国的和平统一意志和智慧，体现了中国坚持主权立场和灵活设计自治制度的国家理性与国家自信。这是民族复兴和融入世界主流体系的特定成就，开启了香港回归过渡期及回归后良好治理的新纪元。《香港基本法》则是在中央既有政治决断与宪法秩序内展开的“一国两制”范畴的具体立法，是“一国两制”获得的第一个法律肉身。邓小平同志在1990年高度肯定这一部开创性法律，称之为具有“历史意义”和“国际意义”。“一国两制”的香港实验是面向世界、面向未来的，是改革开放的国家发展理性与世界体系良性互动的具体制度成果，也是建立中国与世界体系结构性互信的杠杆和桥梁。
香港实验的意义是双重的：其一，香港本身的和平回归、繁荣稳定及对国家现代化的独特贡献，这是香港“一国两制”内在的国家理性②；其二，香港对“一国两制”先行先试，以建设一个繁荣稳定、民主法治及国际地位凸显的“新香港”作为对台湾回归的先导与示范。在中央决策者看来，“今日香港，明日台湾”是“一国两制”实验逻辑的自然展开与扩散，不仅证明了这是港澳台和平回归的最佳方案，也进一步证明了中国特色社会主义的包容性、创造性和优越性。从中央层面而言，“一国两制”始终是国家战略和国家制度方针，是针对港澳台之和平统一问题的国家谋划，其本质与灵魂在于“一国”的和平伦理、发展理性及与世界体系沟通的非冷战意图。香港实验是“第一只螃蟹”，澳门实验对香港先行经验有藉重也有个性特色，澳门特色“一国两制”③有效补充和支持以香港平台为标志的“一国两制”国家制度实验，幷以二者的整体经验和吸引力对台湾回归产生强大影响力。因此，香港制度实验的稳定性、波动性与具体走向，就是“一国两制”生命力的核心指标，对台湾回归的直接影响和冲击是巨大的。
与港澳“一国两制”的实验进程相比，台湾回归是一项更为复杂和艰难的国家统一工程。2021年10月9日，习近平总书记在纪念辛亥革命110周年大会上发表了重要讲话，强调指出：“台湾问题因民族弱乱而产生，必将随着民族复兴而解决。”台湾的历史比港澳复杂，在中国近现代史上的殖民、反殖民与国家建构的过程及其遗产层层叠叠，其回归与分离的张力波动表征的恰是“民族弱乱”的病理深度和“民族复兴”的康健进度。民族复兴与国家统一之间存在强关联，这是中华民族共同体内在凝聚和团结复兴的不变意志，是“大一统”政治伦理与政治传统在民族国家时代的规范追求。基于“民族”的共同历史根基和“民族主义”的共同体想象与认同，“九二共识”应运而生，构成两岸历史关系与法权关系的政治基础，而“一国两制”台湾方案④则属于以“九二共识”为前提，激活其中的“共谋统一”的共识要素和宪制意志的推进性倡议和架构。
2022年是“一国两制”香港实验的中期时刻，香港制度即将转入下半场，迎来新周期。2022年也是“九二共识”达成的30周年，是“一国两制”台湾方案艰难转进和寻求突破的重要历史关头。我们如何重新理解和评估“一国两制”？如何以香港经验助成台湾方案的启动和进展？如何在变动的世界体系与世界秩序中接力推进国家和平统一与国家现代化的历史进程，为民族复兴与人类命运共同体建构提供来自中国的智慧与方案？这是香港“一国两制”下半场与新周期之展开需要确定的历史和制度基础，也是谋划推进台湾方案的必要参照。
二、香港回归以来的治乱演变与制度体系的结构更新
回归以来的香港治理，在制度来源上包括国家立法和原有法律体系，二者之间幷非自然融洽，而是存在着冲突和张力。1999年“居港权案”中香港司法权对中央权力的尝试性挑战表征了香港管治精英对自治权高度与香港制度优越性的特定理解和践行，也昭示着香港平台制度斗争的激烈和繁复。2003年反对“23条立法”的50万人大游行，显示了香港公民社会的民主意志和运动能量，国家安全在香港缺乏民意认同和制度基础。香港回归，“一国”大局虽定，“两制”张力不断凸显，幷带动社会力量和外部干预势力介入混战，对“一国两制”的制度安全构成越来越大的威胁和挑战。
2022年，香港回归25周年，也是以“爱国者治港”为根本原则和制度红线的新选制的政治收获之年。尽管遭遇第五波疫情的肆虐，香港在中央全力支持下仍能平衡处理抗疫、民主与民生的多重事务，在2022年5月8日依法有序完成新特首选举。这是一个里程碑的日子。“爱国者治港”带来了香港政治社会文化与制度的观念革命，在功能意义上等同于香港“二次回归”与严肃的“去殖民化”。这一补课式的进程之所以能够揭幕，固然在于香港反对派的底线破局之极端威胁，更在于国家体系制度自信的确立。“一国”没有自信，“两制”张力和制度漏洞便无人问津，或敷衍拖延，或掩盖遮蔽。如今，国家自信已然回归，国家权力也就理直气壮地合法进场了。理解香港国安立法和新选举法的改革大事，需有历史意识和大局观念。⑤
新选制严把“爱国者”的法律资格审查关，确保了选委会选举、立法会选举和特首选举属于“爱国者”之间的公平竞争游戏，实现了反中乱港势力出局的制度治理效果，香港管治迈入“爱国者治港”的新时代。香港正在经历由乱返治、由治及兴的转变过程，我们可以从中获得关于“一国两制”及香港繁荣稳定的诸多经验和启示。
香港回归时，从中央到香港本地再到国际社会，对于在“一国两制”框架下维持长期繁荣稳定有着积极期待，但也存在种种质疑和忧虑，甚至出现了独特的“回归移民”现象。“一国两制”是一个新事物，香港是第一个吃螃蟹的地方，香港“一国两制”的成败得失对澳门、台湾均有直接影响。“一国两制”是国家治理命题，也是世界体系命题，其所承载和探索的根本目标既包括国家的现代化，也包括以非冷战方式追求社会主义与资本主义两个体系的和平发展之道。因此，“一国两制”的治理走向，既关乎民族复兴的国运，也关乎世界和平的大局。
但香港管治幷非一帆风顺，从其体制、社会到外部环境均存在较大的对抗因素和风险性。2019年修例风波，全港性的黑暴之乱，以及外部干预势力如入无人之境的极端介入，使我们充分理解到了香港平台潜藏的风险和危机。事实上，对这种体系性的风险与危机，中央是存在一定预判的，比如2014年治港白皮书提出了“全面管治权”的整合性法理架构，但其付诸实践却要晚得多。如果追溯香港回归以来的社会运动史，我们会发现前后相继的风险升级线索：2003年“23条立法”的大游行与立法挫折；2012年反国民教育运动与认同之争；2014年非法占中与普选之争；2016年旺角暴乱与青年勇武派的登场；2018年反对“一地两检”与融合发展的心理抵抗；2019年修例风波与“港版颜色革命”之决战；2020年“选举夺权计划”与完全自治的迷思。这些所有的社会运动导致香港陷入“抗命歧途”⑥，彰显了香港“爱国者治港”社会政治基础的薄弱和特区自治能力的内在缺陷，也暴露了香港本土极端势力和外部干预势力的颠覆策略和破坏性能量。
这些乱象需要追溯乱源，才能对症下药，由乱返治。从主要的乱源角度，我们认为回归以来的香港在如下方面存在制度性和社会基础性缺陷：其一，“爱国者治港”的社会政治基础未能得到巩固，多个功能界别和区域、基层空间被反中乱港势力劫持，爱国建制派的选战和管治权安全的保障面临不断恶化的政治处境与挑战；其二，基本法确立的行政主导体制运行不畅，陷入制度性困境，其困局因素包括立法会的恶意拉布、司法复核的过度压制、公务员体系的保守抵制与社会运动的激进施压，这些因素反映出香港管治体系内反中乱港势力的强大能量和社会治理层面本土激进派的颠覆性力量，内外夹击导致特区管治举步维艰，民主发展畸形变异，民生保障难以推展；其三，“选举中心主义”的政改斗争和选举工程，造成社会严重撕裂，造成外部干预势力对香港政治的强势渗透和控制，造成香港法治秩序和发展利益不断遭受侵蚀和破坏，香港良政善治欠账日多；其四，香港深层次社会矛盾未能得到聚焦回应和强有力解决，出现了严重的贫富分化、住房困难、青年发展空间受限等社会不正义、不平等现象，不断激发民怨和抗争风潮；其五，外部干预势力持续利用香港社会政治矛盾以及香港与内地矛盾，挑拨是非，操纵民主发展，煽动极端对抗，试图将香港打造为颠覆中国社会主义主体制度的基地和桥头堡，幷以非法干预和长臂管辖的制裁对香港进行压制和胁迫。这些乱源相互渗透和影响，波及香港制度安全和人心团结，最终造成了修例风波之乱。面对乱象与乱源，中央果断出手，在“一国两制”框架和国家法治范畴内引入新法，重塑人心，追求善治，取得了重大进步。
治乱问题历来是政治的头等大事，因为如果不能实现稳定之“治”，就不可能有任何可持续的发展和进步。“一国两制”的初衷之一是香港的繁荣稳定，这不仅仅是一种目标，也是一种政治上的责任伦理。繁荣稳定内含一种辩证法结构，即稳定是繁荣的基础，而繁荣是稳定的目标。香港上述乱象和乱源，在中央层面有着正确的研判和积极的应对。中央治港，首先是从制度上找原因，对症下药；接着从社会层面切入，寻求社会基础的修复与重构，确保“爱国者治港”扎根深厚，牢不可破。
制度层面的拨乱反正涉及法理与制度体系的重构。面对香港回归以来对“一国两制”基础法理的种种误解和扭曲，中央在2014年发布治港白皮书，提出了“全面管治权”概念。谁有主权，谁就有全面管治权，但其具体行使需要藉助法律形式。这一概念的激活是至关重要的，为中央因应香港乱局提供了法理正当性。从法理上看，全面管治权包含中央直接管治权、中央授权及对授权的调整权以及中央对自治权的全面监督权。“一地两检”的合法化，得益于中央依据全面管治权最终作出的“人大决定”。而全面管治权最典范的行使，当属于香港国安法的引入。香港国安法在23条立法之外采取了“决定+立法”的制度模式，激活了中国宪法上的“一国两制”制度创制权，又将香港国安法列入基本法附件三，实现了与香港自治权体系的有机结合。香港选举制度改革的基本制度模式参照香港国安法，采取“决定+修法”的方式完成。在选举修法的过程中，“爱国者治港”得以确认为“一国两制”的根本原则⑦。
如此，则中央以“全面管治权”和“爱国者治港”作为法理根据，以香港国安法和新选举法作为制度根据，对“一国两制”制度体系进行了结构性重构，有效维护了国家安全和选举安全，幷以“爱国者治港”指导香港社会展开一系列的界别治理、社团治理、文化治理的社会面改革，深化和巩固了“爱国者治港”的社会政治基础。社会层面的“爱国者”治理改革，是更加深刻与长期化的治理事业。随着香港国安法、新选举法的具体实施，反中乱港势力纷纷解散或跑路，外部干预势力遭受打击而有所收敛，爱国爱港力量不仅牢牢掌握管治权，而且逐步取得了香港的社会领导权和文化领导权。当然，香港本土派的政治与文化力量仍然存在幷采取了揽炒、抵制的策略，而外部干预势力绝不甘心失去香港牌，故制度和社会层面的相关斗争远未结束。
这就是香港回归25周年在政治发展与法律治理层面的基本状况。在中央的拨乱反正之下，香港重回繁荣稳定，法治体系有序修复，融合发展逐步展开。但香港所面临的国际环境和世界体系处境有所恶化和波动，美国涉港立法特别是2020年的《香港自治法案》规定了递进式的长臂制裁框架，非法干预和制裁不断加码，而来自美国盟友体系的协同制裁也有所增加，英国的新BNO政策对香港资金、人才和社会稳定性造成负面影响，本土派出走带来了“港独国际路线”的长期威胁和隐患。这些内外挑战都需要中央和特区政府全面准确理解和运用“一国两制”，坚定推进“爱国者治港”的制度与社会实现，牢牢抓住幷促进香港国际地位和角色的固有优势和发展优势，统筹安全与发展的平衡关系，如此才能确保“一国两制”行稳致远。
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