中评社╱题：“马科斯政府南海政策：从合作走向对抗” 作者：郑泽民（海口），海南师范大学南海区域文化研究中心研究员、博士
【摘要】菲律宾总统马科斯上任以来，其南海政策经历了过山车式的变化。以其访华为界，前期马科斯表示要与我国开展南海合作，协商解决分歧甚至共同开发南海资源，后期急剧转向，向对抗方向发展。马科斯政府不愿正视中方南海主权主张的合法性、南海地缘政治发展、菲国内政治斗争需要等因素推动了这一变化。就我国来说，正视马科斯政府南海政策变化原因、表现形式、发展趋势，分析其可能带来的影响，坚决回击其南海侵权行径；同时，推动东南亚国家与我国共同思考、深化“命运共同体”理念内涵、建设方向与具体路径，做大做强共同利益，减缓或消除美西方通过恶化区域地缘政治局势“塑造”南海争端走向的功能，坚决维护我国南海岛礁主权和海洋权利。
2022年7月，马科斯成为菲律宾总统，各方关注其南海政策走向，学界多有讨论。有的认为马科斯政府会延续上届杜特尔特政府的南海政策，甚至对中菲进一步推动南海合作和“共同开发”持乐观态度，有的认为马科斯相对于上届杜特尔特政府会加强与美国的关系，可能对杜特尔特政府南海政策进行调整，从而可能带来不确定性。在马科斯南海政策表现不同于杜特尔特政府南海政策之后，也有观点认为，虽然马科斯南海政策发生了变化，但受制于多种因素，不会出现根本性逆转①。本文拟对马科斯南海政策做一探讨，笔者认为，所谓马科斯政府“南海政策”应该包含两个方面，一是指马科斯政府对中菲争议内容的立场主张，二是指马科斯政府围绕这一立场主张所采取的应对之策与行为方式表现。就第一点而言，菲律宾的南海政策没有变化，一直坚持其南海声索和主张。因此，讨论马科斯政府南海政策，主要是探讨其应对之策与行为特征。
一、马科斯政府南海应对之策与行为现状
1.南海侵权行径日渐升级
马科斯担任总统之初，菲律宾政府南海政策、行为表现较为温和，甚至表示要推动南海油气资源“共同开发”。2023年初马科斯访华回国后不久，菲律宾政府几乎是立即采取行动升级了南海局势，最直观的表现是其南海侵权行径日见升级，主要体现在以下几个方面。
一是菲律宾海岸警卫队增加了南海巡航船只数量，扩大巡逻水域，进行所谓“护渔”，便利与鼓励渔民赴我国南海岛礁海域进行捕捞活动，幷组织训练渔民，建设海上民兵，加强海上侵扰力量。同时，部署海上移动屏障，规划南海岛礁旅游等开发所占岛礁活动，甚至要增加驻军等，强化其南海存在感。
二是马科斯政府否认中菲双方默契共识，菲律宾海警高频次强闯或飞越南海相关岛礁，屡次运送生活物资和企图运送建筑材料，谋求建立永久性建筑设施，甚至图谋侵占新的岛礁，凸显其声索主张。
三是马科斯政府通过行政法令，重整和建设升级南海争端局势的国内协调机制体制，成立国家海事委员会，增加涉南海争端多个部门机构，协同制订南海侵权活动规划选项，体现其注重南海声索主张与政策的长远性和综合性。
四是针对海上斗争特点，马科斯政府规划采购新式海上武器装备，推动军事装备现代化，提升海上作战能力，为其南海声索、侵权做后盾。
五是马科斯政府积极争取外援，加强与美西方军事合作，引进美西方军事人员和武器装备，建立新的军事基地，不断开展联合军演、海空联合巡逻等各类军事活动，商签新的军事协议，竭力与美西方建立南海遏华小多边集团，以美西方遏华战略为支点，为其南海声索和政策、行为提供支持。
总结来说，马科斯政府此番南海侵权行径升级，核心表现是从一开始规划维持南海现状，推动南海合作甚至“共同开发”，转向图谋破坏南海现状，重点之一是企图在南海相关岛礁上建立永久性设施和新占岛礁；重点之二是强化拉拢美西方域外势力介入争端的力度，具有制度化、常态化、军事化的特征。
2.增加法律战的广度和深度
国内方面，马科斯访华结束不久，菲律宾高院即判定《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》违反菲律宾宪法；菲律宾国会通过“海洋区域法案”，以国内立法形式进一步“固化”“南海仲裁案”的非法“裁决”，把其声索的南海岛礁及相关海域纳入其“海洋区域”，为菲律宾“维护”相关海域的“主权权利”提供所谓法律依据，为菲律宾勘探和开发海上资源确立所谓专有权利；通过“群岛海道法案”，意图在菲律宾群岛水域建立海上航道，防止外国船舶飞机在群岛水域任意通行。此外，菲律宾还提交在仁爱礁建造灯塔的法案。
对外方面，除了反复叙说菲律宾南海声索是依据《联合国海洋法公约》相关规定和所谓“南海仲裁案”的“裁决”之外，针对自身数次强闯、侵犯南海岛礁及附近水域遭我国拦截，甚至导致碰撞的事实，菲律宾多次声称要向国际法庭提起“诉讼”。同时，菲律宾称要就南海珊瑚礁损害等环境问题起诉我国幷为此准备起诉书，还拟针对所谓我国和越南渔民在黄岩岛海域使用氰化物捕鱼提起国际诉讼。
尽管菲律宾实施的所谓“法律战”尽显荒唐，但目的在于营造其所谓的南海“规则和秩序”，幷“合法”化其侵权行为和抹黑我国南海形象。带来的后果也显而易见，增加了菲律宾政府南海冒险的底气，进一步限缩了菲律宾政府通过和平协商谈判解决南海分歧的空间，尤其是个别所谓“法案”的内容具体化，增加了南海冲突的风险。尽管菲律宾的所谓“法律战”在往届政府期间幷不鲜见，但此番马科斯政府在广度和深度上都有增加。
3.舆论上积极推动中菲南海争端议题认知的扩大、转换、异化叙事
一是将我国维护南海主权和海洋权利的正当行为扩大升级为地区面临和平与战争选项，将我国南海维权行动包装成“破坏了加强互信和信心的努力”的叙事。模仿美西方话语将菲律宾与美西方大国开展南海军事合作包装为基于“规则的国际秩序”以及促进区域和平与稳定的“共同承诺”，幷图谋染指台海议题，从而合理化其配合美西方针对我国的地缘政治遏制战略的行为。
二是将我国维护南海岛礁主权和海洋权利的正当合法行为异化为我国“非法和侵略性行动”叙事。称我国居高临下、以大欺小、恐吓菲律宾的叙事，营造我国“霸凌”舆论形象，提高国内国际社会的关注度。
三是将双方为南海争端进行和平协商争取达成共识以促进和平与合作的努力转换为要求我国承认其南海声索主张的叙事。菲律宾视中菲南海协商谈判为声索我国南海岛礁主权和海洋权利的一种途径，称菲律宾不会为自身领土主权和海洋利益讨价还价，抨击我国与上届菲律宾政府达成的无关各自主权立场的“君子协议”等。
四是将菲律宾自身侵犯我国南海岛礁主权和邻近海域权利的行为转换为维护中菲和平与公平议题叙事。称菲律宾不想打仗而是要和平，在南海问题上持强硬立场不应受指责，称菲律宾没有侵犯他国专属经济区、中国拥有广阔海域、还要求菲律宾让步、无公平可言。
五是将菲律宾对我国南海岛礁主权和海洋权利的声索转换为菲律宾粮食安全叙事。称菲律宾对部分南海岛礁开展所谓生物多样性研究，目的是确保国内粮食供应安全，还规划将南海争端议题、“南海仲裁案”列入其国内基础教育课程，幷归入“经济挑战”名目下，吸引国内国际对其南海声索主张与行为的支持，恶化中菲长远关系。
六是将南海争端与经济合作议题挂钩。马科斯称南海问题只是中菲关系的一部分，一方面希望继续维系与我国的经济合作与援助，一方面积极向美欧日等国家寻求投资替代，谋求在“一带一路”建设方面施压我国。
众所周知，菲律宾领土范围已由包括1898年《美西和平条约》、1900年《美西关于菲律宾外围岛屿割让的条约》、1930年《关于划定英属北婆罗洲与美属菲律宾之间的边界条约》在内的一系列国际条约确定，菲律宾声索和侵占的我国南海岛礁幷不在这一范围内。但菲律宾坚持其南海侵占和声索的强硬立场，视其南海声索主张为当然，不承认因其声索而产生的南海岛礁主权争端和海域划界分歧，反而称是我国声索、“侵犯”菲律宾“领土”，导致的直接结果是菲律宾毫无与我国通过和平协商解决争端、开展合作、维护中菲友好关系和地区和平稳定的意愿与诚意，反而通过各种侵权活动、相关法律法规建设、与美西方域外势力合作，以及将南海议题尤其是我国维护南海岛礁主权和海洋权利的正当行为进行扩大、转换、异化叙事，塑造国际国内舆论，要求我国承认其南海声索，从而导致中菲南海局势频频升温。
就菲律宾的南海应对政策、言论与行为特征而言，现阶段马科斯政府的表现实际上在往届菲律宾政府期间都有体现，区别在于程度和烈度，均有提高和加强，对抗性特征明显。尤其值得注意的是，就菲美“联合巡航”来说，阿基诺三世时期菲美就已开展磋商，杜特尔特时期因其“疏美”态度而未有进展，马科斯政府将其变为现实。就此而言，马科斯政府的南海政策发生了显着变化。
二、马科斯政府南海政策从具有协商合作意向走向对抗及其特征
总体来说，截至目前，以马科斯访华前后的时间线为界，菲律宾南海政策、行为大体可分为前后两个阶段。马科斯访华前，马科斯政府有关中菲南海争端言论与相关行为具有走向协商合作、共同解决分歧甚至共同开发南海资源的意向，中菲关系也在马科斯访华时达到阶段性顶点；马科斯访华回国之后不久，菲律宾南海政策急剧转向，无论马科斯政府涉南海言论，还是菲律宾在南海的行为，均在向对抗方向迈进，幷有在这一方向越走越远的趋势。
综合来看，马科斯政府上台以来的南海政策与行为具有如下特征。其一，马科斯政府对其南海声索的立场主张、应对之策和行为的认知逻辑宣示在两阶段始终一致，即是认为菲律宾对我国相关南海岛礁主权和相关海域权利的非法侵占和声索是合理正当的，是基于《联合国海洋法公约》相关规定和菲律宾所谓的“秩序和规则”，从而根本否认中菲存在南海岛礁主权争端和海域划界分歧，而是我国“侵犯”了菲律宾“西菲律宾海”的主权和权利导致了目前的中菲南海情势，这一认知贯穿于马科斯政府相关南海政策的公开宣示之中。
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