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| 拓展台湾居民在大陆相应权利义务实践也有助于推进和平统一 |
中评社╱题：台湾居民在大陆权利义务实践的法治思维、政策路径与治理体系 作者：王鹤亭（河南），河南师范大学政治与公共管理学院副院长，教授、法学博士
【摘要】台湾居民作为中国公民的权利义务因为多种原因在大陆尚未充分实现，“同等待遇”成为功能性、权变性和实效性的替代路径。作为基点和联结的“同等待遇”能够逐步推动台湾居民在大陆的法律身份、政策地位和实际待遇的内在契合。为了推动和深化台湾居民在大陆的权利义务实践，法治思维应以“台湾居民是中华人民共和国公民”为准则，逐步将大陆既有法律规范扩展适用于台湾居民在大陆的权利义务实践，政策路径可以从放宽或规避户籍准入限制入手，推进“居民待遇”以达到等同于实现公民权利义务后的效果，而综合治理体系则从主体治理、属地治理、分层治理和流动治理等方面切实解决具体实践问题。
随着越来越多的台湾同胞来大陆投资、创业、学习、就业和生活，保障台湾同胞在大陆的合法权益有助于深化两岸融合发展，拓展台湾居民在大陆相应权利义务实践也有助于推进和平统一。党的十九大报告提出“逐步为台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活提供与大陆同胞同等的待遇”。《关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施》、《关于进一步促进两岸经济文化交流合作的若干措施》等相继出台，正在将台湾居民与大陆同胞同等的待遇的范围逐步拓展、层次逐渐深化。逐步为台湾同胞提供同等待遇，以及台胞权益保障的法制化、规范化、平等化、全面化本质上契合于“台湾居民是中国公民”这一基础规范。从根本上讲，台湾居民在大陆的同等待遇、权益保障的相关法律规定、政策路径和治理体系之间应具有内在逻辑的一致性，而台湾居民在大陆的权利义务及其实践是这一问题的核心与基点。
一、台湾居民在大陆权利义务及实践限制
台湾居民在大陆享有经济、社会、文化、教育等方面的同等待遇，具有充分的合法性，源自于台湾居民作为中国公民的法律身份。首先，《中华人民共和国宪法》在序言中明确“台湾是中华人民共和国神圣领土的一部分”，第三十三条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民，中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”而《中华人民共和国国籍法》则规定：“父母双方或一方为中国公民，本人出生在中国，具有中国国籍”，“父母国籍不明，或无国籍，定居在中国，本人出生在中国，具有中国国籍。”因此，依据宪法、国籍法的相关条文以及基本法律原则可以确定，台湾居民是中国公民，当然享有中华人民共和国宪法和法律规定的权利，同时也应履行宪法和法律规定的义务。其次，台湾居民还在大陆相关法规中被明文确证为中国公民。《中国公民往来台湾地区管理办法》第二条规定“居住在大陆的中国公民（以下简称大陆居民）往来台湾地区（以下简称台湾）以及居住在台湾地区的中国公民（以下简称台湾居民）来往大陆，适用本办法”，既确认了台湾居民是中国公民，更进一步指出台湾居民是居住在台湾地区的中国公民，幷将居住地作为具体法律适用、政策实施的依据。
但由于两岸政治对立格局的影响，在台湾地区的台湾居民暂且无法实践《中华人民共和国宪法》和法律规定的权利和义务，在大陆的台湾居民也尚未能够充分实现宪法和法律规定的权利义务。具体而言，台湾居民“在大陆各领域的公民权利虽逐步实现但仍有部分存在差别对待”，①或者说适用于大陆居民的法律及政策幷未普遍适用于在大陆的台湾居民身上，或是因为大陆对于台湾居民权利义务实践的法规细化、政策调整必然有着从无到有、从特例到普遍的过程，这在客观上也就“使得实践中台湾居民在大陆的权益保障呈现出迥异于大陆居民的二元结构”。②
台湾居民在大陆作为中国公民的权利义务实践受限的内涵和因素在不断演进。在两岸隔绝时期，军事对峙与政治敌对使得两岸人民无法往来，而大陆方面则将台湾同胞视为将被解放的人民，统一后将大陆地区的法律、政策等直接适用于台湾地区，无须单独制定针对台湾居民的法规等。在两岸民间交流阶段，两岸开始面对人员往来和流动的问题，台湾方面在立法和行政上对于大陆居民赴台均采取严格的限制立场，大陆方面则积极恢复和保障台湾居民的相关权利及待遇，但范围相对较小，多集中于台商群体，对于相关实践问题采取个案化、特殊化、灵活化的方式加以处理。在两岸融合发展阶段，台湾居民在大陆求学、创业、就业和生活日益增多，大陆方面开始逐步寻求常态化、普遍化、规范化的方式去推动台湾居民的权益保障和权利义务实践，但仍存在法制化、平等化、一体化不够充分的问题。而且，在台湾居民权利义务实践成为客观问题幷逐渐显现的历史过程中，大陆方面关于公民权利义务具体实现的程序机制与台湾居民在大陆权利义务实践的实际需求之间幷不完全匹配。宪法和法律规定的权利义务均需具体的法律法规、政策措施以及相应程序等加以落实，而公民权利义务的充分实现总体而言是以“户籍”作为程序的依据及起点的，涉及具体各项权利义务实践与保障的相关法律法规及政策举措也多以“户籍”作为判断适用范围及程序的依据，而两岸都采取单一户籍的原则使得在大陆的台湾居民暂不具备大陆户籍，相关的程序问题也因此造成台湾居民在大陆地区应然的“公民权利义务”与实践脱节。更为重要的是，两岸政治对立格局之下台湾当局对于台湾居民在大陆权利义务实践的种种限制严重阻碍了台湾居民正当权益的实现与保障。与两岸民间交流日益深化的趋势背道而驰的是，台湾当局对于台湾居民在大陆参政、投资、就业、就学、生活等出台了越来越繁多而绵密的限制性、禁止性和吓阻性规定，例如台湾方面对于台湾人民在大陆公务及事业部门担任职务、在大陆申请居民身份证与护照、申请大陆相关公共福利等都做出了禁止性或互斥性的规定。这一方面使得台湾居民在大陆实践作为中国公民权利义务的成本与风险升高、动力不足，进而导致权利义务实践不充分，或是实际享有的权益与所承担的义务不对等，另一方面间接影响了大陆方面相应的法律适用和政策实践，大陆幷未完全、严格及直接对台湾居民适用与大陆居民相同的法规、政策及程序，尚未将台湾居民的权利义务加以法制化，也是为了维护和增进台湾居民的实质权益、避免让台湾居民陷入“两难”，③而是采用变通方法来达到实质上合理保障台湾居民权益的效果。当然，大陆也没有法律规定明确排除台湾居民的政治权利等，④当前涉及在大陆台湾居民的相关法律适用及政策举措基本上回避了台湾居民在两岸的权利义务冲突或重叠的困境。
二、台湾居民在大陆权利义务与“同等待遇”
对于台湾居民在大陆权利义务实践问题，大陆更侧重于其权利保障的部分，而且是以个案、便利或权宜、变通的方式来保障和促进其权益，相应的程序不断精简，所涉及的项目和范围也在不断扩展。台湾居民在大陆权利义务的具体事项所对应的待遇朝向与大陆居民趋同的方向拓展，对应的政策举措在实效和结果意义上可以被视为是台湾居民作为中国公民的权利义务在大陆地区被逐渐“激活”和实践的过程，既有政策法规规定的权益也可以作为未来台湾居民的中国公民权利得以实现后的“正面清单”。但需要注意的是，无论是在逻辑还是在法理意义上，台湾居民在大陆的现实待遇虽然与权利相关，因为权利而产生但不等于权利本身。基于台湾居民按照既定的法律政策规定和程序实现相应权利义务存在障碍和迟滞的客观现实，“同等待遇”就成为保障和促进台湾居民在大陆正当权益的阶段性、功能性和实效性的权变之举。虽然当前享有“居民同等待遇”还不能完全等同于法律意义上公民权利义务的实现，但在很大程度上能够达到与之相同的实际效果。而且作为变通路径的“同等待遇”举措具有很强的可持续性和延展性，以之作为联结性节点，能够推动实现台湾居民在中华人民共和国法律体系及政策实践中的政治地位、法定权利与实际待遇的内在契合。
同等待遇幷不完全等同于公民权利义务实践或实现，而是克服政治分歧、身份冲突、户籍限制的政策创新。台湾居民在通常的情况下是以“台湾同胞”的身份存在于中国大陆，这也是一种特别的现象，“台湾同胞”的身份定位主要涉及政治问题及认同问题。而在相关法律中虽被界定为“中国公民”，但在实践中作为中国公民的权利义务却是依户籍而界定与落实的，当前对于台湾同胞或台湾居民身份权利的确认，仍是采户籍认定的原则，台湾同胞在大陆地区尚未设有户籍的情况下，其身份仍隶属台湾户籍，不依一般中国公民的规范，被视为一种身份特殊的群体。这也意味着当前制度下的台湾居民在大陆作为中国公民的权利义务的既有实践与规范之间存在落差。但如前所述，这种落差主要是由于两岸政治分歧和单一户籍准则等造成的。事实上，类似落差也同样存在于台湾，台湾方面除了严格以户籍作为大陆居民获取相应权益的基础条件外，对于已经获得台湾地区户籍和身份证的大陆居民的权利仍有诸多限制，更遑论尚未获得户籍的大陆居民。相比之下，大陆方面除了以“台湾同胞”来表达政治情感和政策包容之外，更是尽可能地采用各种变通方式为在大陆的台湾居民提供便利和保障，使其能够在既有两岸格局下享受两岸的双重利益。当然，这种变通方式均以因地制宜地保障和增进台湾同胞的实际权益为准则，甚至以台湾地区的相应标准作为参照，也就会呈现出相对于大陆居民的超额权益或是相较于台湾地区的权益不足的情况。在这种既有脉络和困境下，“同等待遇”即是具有替代效应的阶段性、标志性变通之举和政策创新。
同等待遇幷不是无差别待遇，是在同等情况下与当地居民相同的待遇。保障台湾居民在大陆作为中国公民的权利义务是平等权的必然要求，但其实践或落实的结果却幷不等于无差别待遇。一方面，在两岸尚未正式结束敌对状态、国家尚未最终完全统一的情况下，基于国家安全、社会公共利益的整体价值以及两岸分属两个“法域”的客观实际，大陆不得不在台湾居民的政治参与、市场准入等方面做出必要而合理的限制，这些限制幷不必然违反平等原则。另一方面，参照大陆居民的公民权利义务实践，台湾居民在大陆的同等待遇是一个相对标准，参照对象不是台湾地区的台湾居民，而是大陆居民，而且前提是“在相同的情况下”。⑤大陆居民的公民权利义务实践基本以户籍为依据，根据户籍地的实际情况而展开，而且“户籍是当前社会管理体制中的关键，不但承担了人口登记的功能，还附带了公共服务待遇准入等复杂的社会经济因素”，⑥但大陆各地在教育、医疗、社会保障等公共管理和服务方面存在着资源及质量上的诸多差异，要求将大陆所有地区的居民平等的公民权利义务在实践过程中转化为同等的待遇既不合理也不现实。因此，同等待遇的落实袛能是参照台湾居民在大陆居住地的居民待遇，逐步消除与当地居民公民权利实践的实际结果之间的落差。
同等待遇是要逐步达到与大陆居民实现其公民权利义务后所形成的待遇相同的状态和效果。当前台湾居民在大陆权利义务实践受限可能是必要而合理的，但不是固定不变的，限制也在逐渐减少。自两岸开放民间交往交流以来，大陆方面根据形势发展和实际需要持续推进对于台湾居民的权益保障，台湾居民在大陆各领域实际所获得的待遇与大陆居民的待遇之间的差异和差距在逐渐缩小。从法理或者逻辑上而言，台湾居民作为中国公民在中华人民共和国有效管辖范围内的权利义务是先在的，在实践中应是逐渐被恢复的，相应的限制应是逐步被消除的，但由于国家尚未完全统一及台湾当局尚且有效管辖台湾居民的特殊情况，在大陆既有的公民权利义务实践体系中，大陆方面采取“同等待遇”的创新路径来达到如同台湾居民实践了其中国公民的权利义务、相关限制被消除后的实际效果。然而，无论是既有权利义务的恢复，还是“必要而合理”的限制的消除，或是“同等待遇”的落实，都是渐进的，最终的效果也是一致的，最终也将达到逻辑、法理与现实的契合。因此，十九大报告提出“逐步为台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活提供与大陆同胞同等的待遇”，能够成为保障和推进台湾同胞权利义务实现的务实、严谨和负责的政策路线。
三、台湾居民在大陆权利义务实践的法治思维
台湾居民是中国国民和中华人民共和国公民这一法理事实，决定了其在大陆地区的法律身份、权利义务和居民待遇应以《宪法》和法律上的平等权为参照和准绳。“同等待遇”提供了在学习、创业、就业、生活领域里与对应的公民权利实践效果相同的变通路径与替代方式，但本质上幷不完全是在落实和实践应然的公民权利义务。作为衔接法理与现实的节点和中介，“同等待遇”本身或许就需要在法律上被“正名”或“合法化”，或者作为推动台湾居民作为中国公民权利义务充分实现的动力或路径。在依法治国的宏观架构下，处理台湾居民在大陆的权利义务问题最终必须秉持法治思维，以“台湾居民是中华人民共和国公民”为准则，探寻稳定、平等、普遍的法律路径。
实际上，大陆方面关于台湾居民在大陆作为中国公民的权利义务实践的既有法律路径已经是比较规范和稳定的，袛是其适用范围不足以应对形势发展和统一工作需要。按照大陆现行制度与程序，中国境内定居的中国公民必须完成有效的户籍登记，才能保证幷实践完全的公民权，经过居民身份登记才能真正使公民的权利义务成为一种法律意义和实践意义上的事实存在幷得以实现。与此同时，《中华人民共和国身份证法》、《中华人民共和国公民出入境管理法》《中国公民往来台湾地区管理办法》、《公安部关于简化办理台湾居民在大陆暂住手续的通知》等相关法规也详细规定了台湾居民在大陆获得户籍和居民身份证的条件和程序，也明确了台湾居民在大陆完全实现中国公民的权利义务所需要遵循的基本程序。因此，在逻辑上和理论上，台湾居民在大陆按照既有法律所规定的条件和程序实践和实现其作为中国公民的权利义务的法律路径是畅通的。而且，依循此法律路径，台湾居民在大陆必然也必须获得与大陆居民同等的待遇，而且这种同等待遇就是公民权利义务实现的直接结果。但如前所述，这一路径所需流程和时间较长，标准和条件也相对较高，加上台湾方面对此也有诸多限制，使在大陆设籍领证的台湾居民在台湾遭受不成比例的权益剥夺，严格依循这种路径也因此在短期内难以便利、广泛幷有效地保障与增进台湾同胞在大陆的权益，而且大陆方面在事实上也已经将台湾居民在大陆相关权益保障的工作路径拓展到既有法律路径之外。
在增进同等待遇或促进权利义务实现的既有立法路径上，面向未来的举措和研究认为有着多种可能的形式如变通适用大陆居民权利保障方式，仅对台湾居民同等待遇进行专项立法，升级既有特别法的综合立法，单独构建全面的综合立法等，⑦相应的立法技术则可以以大陆居民权利为参照，总结提炼台湾居民权益保护“负面清单”，暂不宜采取全国范围内的统一立法，而是以地方性的政策探索为先导。⑧综合而言，既有研究在立法建议上相对审慎克制，相关立法主要包括“用旧”、“立新”两类形式，涉及综合与特别两种法律，总体倾向于渐进、小幅、修正及特别、地方的立法路线，相对于既有的法律路径已经有相当程度的扩大与深化，但基本上还是立足于“台湾人作为特殊中国公民”的核心逻辑与基本准则，未来仍可能面临头绪繁多、法律冲突以及适用范围不足等问题。
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