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| 台北上海双城论坛可说是在两岸关系冷冻下交流互动的新突破点。 |
中评社╱题：海峡两岸城市交流的现况、问题与愿景 作者：陈淳斌（台湾），嘉义大学教育行政与政策发展研究所兼任教授
前言
台海两岸之间的交流自1987年11月台湾当局首次开放民众赴大陆探亲以来，至今刚好届满30年的时光。就政治层面来看，在1995年至2008年间的两岸政治对话似乎处于一种僵局，直到2008年国民党重新取得执政权后，两岸紧张关系才又恢复平静并加速整合，使得经贸往来取得了一定的成果。
过去两岸城市交流的经验、特点与作用
自2008年两岸打破僵局重启对话交流后及至2015年双方共签署了23项协议，内容包括了观光、农业、民航安全及民生等重大经济社会领域，两岸不管在民间团体亦或地方政府主管、首长间的各种形式交流活动，不仅呈现蓬勃发展趋势亦使得两岸关系走向一个全面性新的发展阶段。①
一、两岸城市交流的特点
（一）民间热、官方冷；蓝营热、绿营冷；北部热、南部冷
从过去三十年来两岸城市交流经验来看，基本上呈现的现象可以说民间热、官方冷两样情。其中再对照政党之间对两岸地方政府交流的意愿与做法则又是呈现蓝营热、绿营冷的政党差序格局。
1980年代台湾当局开放两岸交流后两岸民间往来可说是相当热络，其中政党对大陆的交流态度则因政党统独立场的不同而有所差别。民进党执政县市对大陆的交流无论在规模及次数相对于国民党执政县市都少，且交流层级大都停留在民间来往而交流内容只集中在经贸、宗教、文化、科技等方面。②
一项针对2005年至2015年台湾县市首长曾经亲赴大陆进行城市交流的资料分析与归纳后发现：中北部包括基隆市、台北市、桃园县、新竹县、苗栗县、南投县、台中市、台中县、彰化县等地；南部地区则仅有云林县苏治芬、台南市赖清德、台南县苏焕智、高雄市陈菊及屏东县曹启鸿等人进行交流。这显示中北部地方县市政府首长对赴大陆交流的意愿远比南部地方首长兴趣高，且蓝营县市长的确比绿营县市首长热衷于赴大陆交流。
学者针对两岸文化交流研究发现即使两岸文化往来日益频繁，一年有成千上万项文化交流活动，主要仍集中在北台湾，大陆与南台湾的交流与互动较少，估计80%的文化交流活动在北台湾与中台湾，南台湾不超过20%。若再就两岸经贸往来资料分析，一年约超过1000亿美元以上，但主要亦集中在中北部与大陆沿海地区的贸易，估计占两岸贸易总额的80%，南台湾与大陆的贸易比重则大概不会超过20%。③
（二）蓝绿县市首长从事两岸城市交流的动机不同
过去几年台湾地方政府首长赴大陆进行交流的动机与目的，主要集中在招商投资、农特产品推广、观光旅游行销、市政参访与考察、海峡论坛、城市交流论坛、两岸交流座谈会、研讨会等事项。种种资料显示地方政府首长赴大陆交流较偏向于经贸、观光旅游、教育文化、体育及农业等方面。
对照绿营县市长首长赴大陆进行交流动机与目的，除试图获得经济利益外，首长在访问大陆期间会尽量降低参访的政治意涵。县市长即使认同两岸地方基层交流的必要性，但相对于蓝营县市长更倾向于关切两岸对等、尊严以及担心台湾农特产品及技术人才外流等国家安全问题。
从民进党县市长赴大陆交流经验，基本上抱持的原则与策略包括：第一坚持台独立场，但在具体问题上避免刺激大陆当局。民进党在2014年后执政的县市普遍设有两岸事务小组，小组名称用“两岸”取代“中国”，以避免刺激中国大陆，并试图使大陆对民进党产生某种期待；第二突出两岸经贸文化合作往来以降低两岸城市交流的非政治性意义。由于城市交流比较不涉及主权问题，在不触及或绕过九二共识情形下，以城市交流取代两岸交流达到政经分离。例如：县市首长在访大陆过程中避免安排与大陆省市党政领导人会面，显示两岸交流的非政治化；第三推动执政县市联合与大陆交流，高雄市政府是台湾第一个成立两岸关系相关单位的地方政府。2014年举行的地方公职人员选举过后，民进党执政的县市由原有的6席增加到13席，随即自2015年年初后，不约而同地陆续成立两岸事务小组以因应两岸逐渐热络的经贸、文化及观光潮流。
2015年初民进党首度召开中国事务委员会会议，会中决议，有鉴于九合一选后，民进党地方执政版图扩张，各县市均须处理两岸事务及城市交流等议题，所以中委会会议通过，建议各县市可参酌高雄市“两岸小组”做法，成立处理两岸事务机制，再透过“县市联合治理平台”进行研讨、分享资讯，让两岸事务成为各县市的共同议题。这将有助于民进党执政县市在与大陆交流时，坚持相对一致的立场，增强对大陆要价的可能。④
二、两岸城市交流的作用
在过去多年的两岸城市交流过程中，对台湾而言蓝绿县市首长与大陆交流以经济因素为首要考量；交流区域则集中在大陆北京、上海及广东、福建等地区。⑤其中两岸城市交流的作用从台湾的角度来看包括：农民收入因大陆市场收益而增长；两岸歧见降低、相互理解、建立信任；陆客陆生来台人数逐年增长；基层民众认识到两岸关系发展对个人利益有影响、对中国人的认同感相对增加：至于从大陆的角度来看则包含吸引台商对大陆投资、增加税收、降低失业率，同时维持该地区的竞争优势、建立地方政府合法性基础⑥。因此对台强化各项交流除能巩固两岸和平发展的经济基础外，亦有利争取台湾民众对中国大陆的好感与认同。
从上述分析可以瞭解在2008年至2016年的两岸城市交流，由于两岸具有一中原则的九二共识共同基础，两岸城市交流无论蓝绿地方首长均得以赴大陆交流且无论在民众接触面、基层及青年的交流活动方面、各类体验式、互动式、参与式等交流，无不呈现相当热络的景象。⑦两岸城市交流的作用实质意义远大于其形式上的政治意涵。
当前两岸城市交流现状、问题及其原因
一、两岸城市交流的现状
（一）两岸城市交流的外部环境产生变化
自2016年5月20日蔡英文上台后海内外及两岸局势或多或少产生了若干变化。尤其是两岸关系的变化对台湾的处境更产生深远的影响。尽管蔡英文在就职演说中曾强调会尊重并以九二会谈历史事实代替所谓的九二共识，同时亦根据中华民国宪法及两岸关系条例来维持两岸和平发展。此外，在若干安排上尽可能考虑大陆的观点、海基海协两会建议在金门会谈、陆生纳入健保、使用陆方或中国大陆取代以往中国及中方等用词，释出某种对大陆当局的善意。然而这些谈话及做法仍被陆方认为是一份未完成的答卷。因此从520以后的台海形势发展，可以明显看出已显露一些往后退的迹象与问题。例如：两岸官方的陆委会与国台办；非官方的海基会与海协会之间的沟通管道暂停；陆客来台旅游人数自由行部分虽有成长，但陆客团体来台人数及两岸航班则持续减少。加上农渔产品销往大陆早已减少采购，甚至有的则早已停止，陆生来台人数更是呈现逐步下跌趋势。
（二）蓝、绿有别的两岸城市交流
2016年“5．20”蔡英文政府执政后，两岸官方交流最明显的变化是双方沟通管道随即关闭，至于地方政府的交流则呈现蓝绿执政县市不同的交流模式。最明显例子像高雄市长陈菊及台中市长林佳龙相继表示愿登陆访问一事，受到大陆涉台高层的拒绝。然而在2016年9月18日北京市国台办则邀请台湾八位蓝营执政县市首长组成大陆参访团，就经济、文化、旅游领域与大陆进行城市交流合作事宜。
国民党八位县市首长在9月赴大陆争取陆客来台后，大陆方面也在2016年11月组成“友善城市农特产及特色伴手礼踩线团”进行为期八天七夜走访蓝营执政的八个县市农特产品参访团，同时也为蓝营县市长在当年12月赴大陆宣导农特产品和旅游推介会暖身。果然在2016年12月23-26日蓝营八位县市长再度远征大陆北京推销其农特产品及进行旅游推销展。
（三）台北市柯文哲模式异军突起
自2016年蔡政府上任以来，在两岸蓝绿有别的城市交流模式中，一个比较特殊的案例是台北市长柯文哲。原先台北与上海两个城市早在2010年即建构起双城论坛交流，以往在郝龙斌担任市长任内，台北上海曾签署多项合作备忘录，显见两岸城市交流密切。2014年柯文哲以无党籍身份当选台北市长后，外界普遍认为以柯市长深绿色彩身份在两岸城市交流中恐会遭遇阻碍，然在随后的2015、2016及2017年台北上海却连续举办了第五、六、七届的双城论坛，成为自蔡英文上台后，两岸停止官方交流的特例。柯文哲模式代表着蓝、绿有别的地方城市交流的另一股不容忽视的白色力量。
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