中评社╱题：台湾宪改主张对两岸关系之政治冲击 作者：柳金财(台湾)，佛光大学公共事务学系助理教授
【摘要】在台湾当前制度框架、主流民意、民进党内主流派系及国民党、大陆当局共同制约下，最终应会以蔡英文所倡议“维持现状”作为修宪“底线”;修宪重点聚焦于公民权下降至十八岁，政府结构重塑及治理能力提升。民进党党内激进独派及独派政党所宣称修宪改革之“高线”目标，看似“狂风暴雨”，实则犹如“茶壶里风暴”，最终仍会是“和风细雨”局部性修宪，在此结构性制约力量下导致台湾宪改不易变更两岸现状。
壹、前言
近日台湾激进独派大佬辜宽敏宣称要请辞总统府资政，而前民进党主席台独大佬姚嘉文则宣称要推“台湾共和国”入宪，频频放话施压蔡英文当局。蔡英文当局采取“两手策略”，试图缓颊独派及传统支持者倡议激进制宪主张:一方面聘请姚嘉文为民进党宪改小组三位共同召集人之一，以“安抚”独派象征民进党并未放弃公投制新宪、独立建国目标；另一方面又在立法院“修宪委员会”中将具有主权、领土及国号争议的修宪案撤除，以凸显“维持现状”政治承诺。
换言之，民进党当局对于法理台独、台湾正名态度，采取“党政分离”立场。在“政府层面”并未敢公然宣示要推动台独，宣称信守维持现状承诺；在“政党层面”既不会承诺不搞台独，且容许个别激进派系或个人发表制宪正名主张。这样“二元结构”宪改方向，显示宪改路线摆荡在“维持现状”与“变更现状”之间，前者可谓是“低线”宪改，关注公民权、政府结构及治理能力；后者则是“高线”宪改标准，不仅关注公民权及政府治理结构，更聚焦在新政府结构、新宪法及新国家。
4月25日独派所筹组台湾国家联盟主办“海内外台湾国是会议”，主题为“台湾国家正常化、亚太和平永续化”，身为民进党宪改小组共同召集人的姚嘉文再度提制宪主张，认为台湾新宪法基本主张是正名为“台湾共和国”。同时，提出新宪法应废除考试院及监察院，“正名制宪”是国家正常化的重要过程。副总统赖清德致词表示，“台湾是主权独立国家，主权与中国互不隶属”，台湾的前途只有国家的主人、台湾两千三百万人民有权决定。显然无论是赖清德还是姚嘉文致词，目标皆在于安抚独派及巩固传统支持者。然而，这种为安抚独派却大打“台独擦边球”，陷台湾安全于“战争边缘论”困境，实非明智之策略选择。
这些激进派诉求跳脱蔡英文既有宪改主张。例如：
2017年9-10月间，蔡英文分别在民进党中常会与国庆演说，抛出宪改议题，内容包括“18岁公民权”、“人权条款”与“票票不等值”等议题。倡议建立“一个权责更相符，分工更清楚，各级政府更有效率的政府体制”。主要集中在政府体制改革，并未涉及“变更现状”，这属渐进主义式局部性修宪，不涉及两岸定位、主权、领土及国号变更。蔡英文提出“维持现状”宪改方向，着重政府结构重塑及治理能力提升。
2020年5月蔡英文发表就职演说，依然指明宪改框架仍是“维持现状”，涉及政府结构及功能转型、治理能力提升。包括司法改革方面，包括“国民法官”制度的推动；“行政院”组织改造工程也将重新盘点，强化治理能力。成立人权委员会，界定为监察院转型的起点；考试院的改革方案，则以培育现代政府所需的治理人才，作为改革目标。从体制改革角度来说，并无涉及“五权宪法”转变为“三权宪法”，而是涉及机构组织功能及角色调整、变革及治理能力转变，而非指向废除考试院与监察院。同时，也无涉及“改变现状”。
贰、民进党修宪改革之高线及低线
台湾副总统赖清德出席独派举办“台湾国家联盟”论坛会议，公开倡议“台湾是主权独立国家与中国互不隶属”，赖清德以如此清晰主张争取独派政治支持。同时，现民进党宪改小组共同召集人之一前党主席姚嘉文表示，台湾新宪法的基本主张是正名为“台湾共和国”，引发中国大陆当局重话警告：“勿谓言之不预”（意指不要说没有事先说过）。无独有偶，党内第三大派系“正国会”精神领袖、前党主席、现任立法院长游锡堃担任立法院修宪委员会主委，也曾呼吁提出制宪正名、变更国号。这些台独论述明显与中华民国宪法相抵触，甚至也违反蔡政府的两岸政策底线。
显然，这些激进政治诉求皆不同于总统蔡英文主张。蔡英文宣称“中华民国”或“中华民国台湾”是主权独立国家、维持现状的模糊性主张，依据中华民国宪法处理两岸事务；但赖清德、姚嘉文、游锡堃却高唱“台湾正名”。这意味着总统兼任党主席蔡英文所提“维持现状”诉求，已一再被侵蚀及受挑战；并非是拥有绝对政治权威。
从台湾立法院院长为民进党党内派系“正国会”领导，担任修宪委员会主委，党宪改小组召集人姚嘉文为独派领导人，可能给外界一种认知图像：独派试图将激进改革主张融入宪改中，这可能超出蔡英文管控风险能力及极限。然从党内权力竞逐及路线选择来看，属于“高线”宪改追求法理台独、台湾正名目标难以顺遂；最终应是“底线”修宪方案，如十八岁投票及政府结构、治理能力提升为目标。
首先，“正国会”长期和谢长廷系统联盟合作，并与新潮流系进行权力竞争。“正国会”以立法院长游锡堃为精神领袖，其实质领导人为前交通部长、台中市长党内政治菁英林佳龙，向民进党内第二大派系地位迈进。主张删除现行《宪法增修条文》前言明定“为因应国家统一前之需要”，其版本草案修正为“为因应国家发展之需要”，删除国家统一字眼；至于中华民国领土范围，草案也明定范围为“宪法效力所及地区”，删除“固有疆域”字眼。拟实质废省，并在第10条增订“国家应优先以‘台湾’之名义进行涉外事务，加入国际组织、参与国际活动，并善尽国际人道援助之责任”。这样修宪目标系属“高线”方案。
其次，激进独派所提出修宪案涉及领土、主权及变更国号，为民进党修宪的最“高线”。例如“正国会”主张删除现行《宪法增修条文》当中“国家统一”字眼，倡议台湾终止动员戡乱时期、实施总统直选后，认为《国家统一纲领》已成为历史，台湾不应继续将历史留在宪政体制，“国家统一”论述已不符合当前治理现状。然而，若此次修宪涉及变更主权、领土议题，根据现行高门槛修宪程序（1/4提议、3/4出席、3/4通过），前述议题皆无法通过。
然“正国会”提出《宪法增修条文》部分条文修正草案，即使一般认为已经涉及“变更现状”，但此派系却认为前述修正皆采符合“现状”的字眼，并未涉及统独议题，也不会改变现状；并根据“台湾智库”民调表示，提出已高达86%民众认为自己是台湾人，并无混淆中国与台湾关系状况。如此认知与一般理解并未相符合，宪法增修条文预设“国家统一”立场，证明两岸具有“国家同一性”；一旦去除“国家统一”文字表述，则两岸关系性质将变得更为模糊。
复次，“正国会”修宪之“次佳”选择为变更国家象征性符号。“正国会”提出“修宪”条文第13条表示，“国旗、国歌、国”应以法律明定之，不受宪法本文第6条规定之限制，此涉及变更政治认同象征性符号，一旦变动之，恐引发蓝绿选民国族认同冲突。现行《宪法》第6条明定，中华民国国旗定为红地，左上角青天白日。修宪草案则增定第13条，指国旗、国歌、国徽应以法律明定，不受《宪法》第6条规定限制。此增修条文通过后，并非代表立即更动国旗、国歌、国徽，但未来要变更仅须修正《中华民国国徽国旗法》等相关法律，无须涉及高门槛的修宪程序。
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