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| 佩洛西窜访中国台湾地区，严重冲击中美关系政治基础，严重侵犯中国主权。 |
中评社╱题：美国应承担佩洛西窜访之国际不法行为的国家责任 作者：冯霞（北京），中国政法大学国际法学院教授、博士研究生导师、台湾法学研究中心主任；李大朋（北京），中国政法大学国际法学院讲师、台湾法学研究中心研究员
【摘要】从国家行为的定性和归责角度看，佩洛西的窜访行为属于美国的国家行为，这一行为违反了《联合国宪章》国际法基本原则，也违反了联合国2758号决议和1978年《中美建交公报》一个中国原则的国际法义务，构成美国的国际不当行为（不法行为），因此美国应承担国家责任。作为这一违法行为的受害方，中华人民共和国政府有权依据国际法针对美国政府采取反制措施，幷依据有关国内法针对代表美国窜访的佩洛西个人及其直系亲属采取制裁措施。由有关捍卫中国主权、安全和发展利益的国际法和国内法构成的法律武器箱，为中国反制所有国家及国际组织实施的类似国际不法行为提供法律武器，中国要正确使用这一武器，使其成为应对境外反华势力通行、常用、有效的武器。
2022年8月2日，美国国会议长佩洛西不顾中方强烈反对和严正交涉，窜访中国台湾地区，严重冲击中美关系政治基础，严重侵犯中国主权。中方多个部门密集发声，阐明中方立场，向美方提出严正交涉和强烈抗议。2022年8月2日《纽约时报》就“窜访”给出的英文翻译最能体现佩洛西此次行为的性质：“a sneaky or illicit encounter, not an aboveboard meeting”，这是一个偷偷摸摸的或非法的碰面，而不是上得了台面的会晤。
笔者认为佩洛西的窜访行为在性质上属于美国的国家行为，违反了《联合国宪章》国际法基本原则，违反了联合国2758号决议和1978年《中美建交公报》一个中国原则的国际法义务，构成美国的国际不当行为（不法行为）而需承担国家责任。对于这一违法行为，中华人民共和国政府有权依据国际法针对美国政府采取反制措施，幷依据有关国内法针对代表美国窜访的佩洛西个人及其直系亲属采取制裁措施。
一、佩洛西窜访行为的性质属于美国国家行为
国家行为有着“统治行为”、“政治行为”或“政治问题”等不同称呼。在国际法中，国际社会对于国家行为的定义、主体和范围幷无明确或统一的共识，对国家行为的判断通常在行政行为司法审查和国家责任的语境下展开讨论，因此对国家行为的定性和归责可以从这两个角度寻找参考的依据。
（一）佩洛西窜访行为主体的官方性
国家行为是由国家机关以国家名义作出的，运用国家主权所为的行为。①国家机关包括国家元首、政府首脑、国会、内阁等行使国家职能的各种国家权力机关和行政机关。作为美国国会下属的两院之一，众议院是美国的立法机构，在性质上属于美国“三权分立”之下的权力机关之一，是广义的政府机构的组成部分。根据1947年《美国总统继任法案》，佩洛西作为美国众议院议长，从众议院成员中选举而来，在美国总统继任顺序中是仅次于美国副总统的第二顺位继承人，级别远高于美国政府部长级高官，享有极其特殊的政治地位和巨大的政治影响力。
另一方面，佩洛西抵达本次行程中的其他目的地后，相应接待幷会晤的均是该国最高级别的领导人及官员，例如佩洛西和国会代表团于8月1日会见了新加坡总统哈莉玛、总理李显龙和外长维文等多位内阁部长，②于8月5日会见了日本首相岸田文雄、内阁官方长官松野博一等高级官员，③从主体地位足见本次访问中各方参与主体的重量级和官方性。因此，佩洛西及其率领的国会代表团的窜访行为无论从权力来源、实质影响力或行为后果来说，都很难脱离政治属性和官方属性。2022年8月2日美国国务卿布林肯表示美国国会是独立平等的政府机构，因此美国政府不会干涉佩洛西窜访行为，这是站不住脚的。
（二）佩洛西窜访行为目的的高度政治性
由于国家行为不受司法审查是各国惯例，对国家行为的判断标准可以藉助司法审查制度的理论。其中美国的“政治问题”理论认为，政治问题（即国家行为）不能由法院进行审查，而判断国家行为的标准是高度政治性；日本学者也认为，所谓统治行为（即国家行为）是指国会、内阁等作为政治部门的国家机关的行为中，具有高度政治性的行为。④也就是说，判断某一行为是否属于国家行为时，各国国内法通常采取政治性质标准，当一国最高权力机关、行政机关及有关部门所实施的行为具有高度的政治性时，可以被认定为国家行为。
而台湾问题是中国内战遗留的历史问题，本质是中国的内政问题，各国政客利用两岸的特殊关系，制造幷鼓动“台独”势力，利用“台湾牌”为政治竞选和背后的经济交易造势，使得中国台湾地区成为国际政治中的焦点。佩洛西为了个人政治利益窜访台湾，转移内部矛盾，利用台湾问题积累自身的政治资本，捞取政治利益，严重影响中美两国的政治基础。她以任何形式任何理由赴台活动，都是升级美台官方交往的重大政治挑衅，⑤是涉及他国主权的具有高度政治性特征的国家行为。
（三）佩洛西窜访行为内容的“准”外交性
外交是国家实现其对外政策的重要手段，外交行为包括互派使节、访问、谈判、缔结条约、参加国际会议等，而外交访问作为首要且基础的对外活动，更是国与国之间外交来往最常见的手段。狭义的外交访问是所有访问活动中级别最高、最重要的一种形式，只有国家元首、政府首脑或者身份、地位相似的其他人士才能对别国进行正式访问，广义的外交访问还包括其他高级别官员应邀进行的正式访问活动。⑥虽然佩洛西一行幷非国际法意义上的外交机关人员，但佩洛西作为美国第三顺位的重要领导人之一，率领国会代表团，乘坐具有国家象征意义的军用专机，抵达中国台湾地区后进行了访问活动，幷在参观台湾地区所谓“立法院”时，以美国的国家名义表示对台湾的支持和“承诺”，提出希望美台在安全、外交和经济领域能继续加强合作。可见其一系列行为都具有正式访问的外在表现形式和内在意义，本质上具有准外交性质和目的。
（四）佩洛西窜台行为的应当可归因性
根据《国家对国际不法行为的责任条款草案》（以下简称《责任草案》），佩洛西的窜访行为是否可以归因于美国国家进而构成国家行为有两个基本原则可以加以运用：国家整体负责原则和国家实际意志原则。前者是指国家应当对国家机关及其公务人员的职务行为承担责任，而不论其具有何种职能、地位或其他特性，因为政府官员或个人在一定程度上代表着国家。后者是指当行为是由国家机关及其公务人员以外的个人或团体做出，且实际上是国家意志的体现时，仍可以被认定为国家行为，其中包括受到国家指挥或控制的行为。⑦
如前文所述，佩洛西作为美国国家机关高级别的公务人员，乘坐军机开展外交活动，在讲话中代表美国发表观点，幷在返回美国后发言中强调其窜台行为是为了遵循拜登总统的政策和战略；白宫官员也在例行简报会上表示白宫为其提供军机运送、情报和建议，可见其出访行为实际上代表着美国幷在美国政府的控制范围之内。佩洛西本人也认为其访台的行为是“国会代表团”（congressional delegations）的“访问”（visit）行为，在窜台期间张口闭口代表美国，声称这是一次官方访问，民进党当局更宣扬佩访台是台美关系的重大突破。外交部发言人华春莹表示美国议长作为美国政府的三号人物，乘坐美国军机窜访中国台湾地区，绝不是什么非官方行为。可见，中美双方均认为佩洛西此次窜访中国台湾地区的行为可归因于美国的国家行为。进一步说，由于此次窜访行为属于美国的国家行为，美国政府应当对此承担国家责任。
二、佩洛西窜访构成美国国际不法行为应承担国家责任
一国的国际不法行为（不当行为）是指该国从事的违背国际义务的行为。这种行为由两个方面要素构成：一是存在一国的国家行为，二是该行为违背了国际义务。而国家责任是指国家就其国际不法行为（不当行为）所应承担的法律责任，2001年联合国国际法委员会通过简称《责任草案》，为国际法上的国家行为法律制度研究提供了最权威的依据。根据该草案，国家责任的成立必须具备可归责于国际法主体的主观要件和违反国际义务的客观要件。⑧前述已经对佩罗西窜访行为归因于美国国家行为的主观要件做了论述，此处对其承担国家责任的违反国际义务的客观要件的违法性进行讨论。
众所周知，一国承担国际义务的来源可以是国际公约、双边条约或国际习惯法。《联合国宪章》作为最重要的国际法公约和文献，确认和发展了各国公认的国际法基本原则。《联合国宪章》规定的尊重国家主权和领土完整、不干涉别国内政等重要原则，是现代国际法和国际关系的基石。这些基本原则所产生国际义务应当受到各国的善意遵守和履行，普遍的约束力更使得其具有强行法的特征。由此可见，佩洛西窜台行为可以证明美国应承担至少违反国际法基本原则和条约义务的国家责任。
（一）美国应承担违反国家主权平等原则的国际责任
维护国家统一和领土完整，是每个主权国家的神圣权利，中国政府理所当然可以采取一切必要手段解决台湾问题、实现国家统一，不容外部势力干涉。依据《联合国宪章》的宗旨，1978年12月发表的《中美建交公报》声明：“美利坚合众国政府承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分”；“美利坚合众国承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府。在此范围内，美国人民将同台湾人民保持文化、商务和其他非官方关系”。换句话说，根据1978年《中美建交公报》，中美双方确认：世界上只有一个中国，台湾是中国的一部分，中华人民共和国是代表全中国的唯一合法政府。体现了中美双方就在一个中国原则下正式建立外交关系的一致意思表示。进一步说，遵守一个中国原则是根据《联合国宪章》和《中美建交公报》美国应所承担的明确的条约义务，即国际法义务。
美国应尊重中国主权，包括承认台湾是中国的一部分。因此美国政府与中国台湾地区之间进行的任何具有主权性质的官方往来都要经过中华人民共和国政府的同意。但是中国的中央人民政府从未同意佩洛西的此次窜访行为，相反在其窜访前提出强烈反对和严正交涉，幷且中央人民政府也从未授权中国台湾地区处理主权的事务。因此，在未经中央人民政府的准许下，佩洛西代表美国政府擅自与作为中国一部分的中国台湾地区进行官方往来，一方面，民进党当局主张“台独”，是分裂国家的行为，而佩洛西一行无视中华人民共和国主权，以窜访的方式公开支持和鼓励“台独”，是对中国主权的不尊重和破坏；另一方面，中国对其领空享有完全的和排他的主权，佩洛西所乘军机未经中国允许而擅自进入，是严重侵犯中国领空的行为。
（二）美国应承担违反不干涉内政原则的国家责任
联合国大会第2758号决议：“恢复中华人民共和国的一切权利，承认她的政府的代表为中国在联合国组织的唯一合法代表幷立即把蒋介石的代表从它在联合国组织及其所属一切机构中所非法占据的席位上驱逐出去。”这一决议不仅从政治上、法律上和程序上彻底解决了包括台湾在内全中国在联合国的代表权问题，而且明确了中国在联合国的席位只有一个，不存在“两个中国”、“一中一台”的问题。随后，联合国相关专门机构以正式决议等方式，恢复中华人民共和国享有的合法席位，驱逐台湾当局的“代表”，如1972年5月第25届世界卫生大会通过第25.1号决议。联合国秘书处法律事务办公室官方法律意见也明确指出，“台湾作为中国的一个省没有独立地位”，“台湾当局不享有任何形式的政府地位”。实践中，联合国对台湾使用的称谓是“台湾，中国的省（Taiwan，Province of China）”综上，台湾是中国领土不可分割的一部分，台湾问题纯属中国内政，一个中国原则更是全世界181个国家同中国建立外交关系的重要基础，已经成为了国际习惯法。
众所周知，由于内战而引起的内部政治分歧，幷没有改变中华人民共和国政府是代表中国的唯一合法政府的现状，也没有赋予台湾地区在国际法上的地位。国际法原则宣言明确规定任何国家均不得干涉其他国家之内政或外交事务，2758号决议以联合国名义确认一个中国原则。美国视国际法及其国际承诺为无物，违反条约义务，为“台独”势力张目的举动不断升级，严重侵犯中国主权和领土完整，佩洛西窜访台湾幷支持“台独”势力企图分裂台湾，插手中国内部事务，侵犯中国主权和领土完整，严重违反国际法上的不干涉内政原则，是其蓄意破坏国际秩序的又一明证。⑨对此，中国政府已经表明了反对和谴责的严正立场。
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