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| ［表二：广东省及广东九市法律文件分类统计〔11〕］ |
粤港澳大湾区各级立法机关和政府制定的高位阶法律文件数量偏少，与大湾区的发展需求不相匹配。规章以下规范性文件(即“红头文件”，指由地方政府或相关部门发布的非法律法规性质的文件）数量相对较大。尽管“红头文件”作为我国地方行政执法的重要依据，实践中与立法同样具有普遍约束力，也是维护地方利益的手段，但它们与国家法律发生冲突的情况时有发生。〔9〕相对于法律法规，这类文件的制定和修订相对较简便，不需要像法律法规那样经过较为繁琐的立法程序和审批程序，因此更具有灵活性和及时性。在大湾区快速发展的背景下，地方政府和相关部门可以根据实际需求及时制定相应的规章以下规范性文件，也可以更加灵活地根据实际情况进行调整和完善，以满足快速变化的发展需求。此外，规章以下规范性文件更容易针对特定问题进行规定和指导，具有更高的实效性，也便于解决实际问题和推动具体项目发展。总之，“红头文件”多是地方治理的一个特色，不能简单否定。在目前阶段，这些文件的发布和实施可以对大湾区建设提供及时的、具体的指导和支持，有助于推进大湾区的高效发展。
然而，规章以下规范性文件并不构成《立法法》意义上的法律渊源，强制执行力有限，并且地域性太强，难以满足大湾区法治建设一体化的需要。在推进大湾区建设的过程中，过度依赖政策性文件不利于法治湾区建设水平的提升，与港澳特区注重法律治理也会存在结构性的冲突，限制制度建设和合作深度。就此而言，大湾区建设还是应该注重立法建设和法治文化建设，以推动稳定有序的合作。
（三）立法类别和内容特征
粤港澳大湾区城市的立法主要集中在核心领域和重点问题。国家决定建设粤港澳大湾区有其经济意义上的考量，体现在三地产业经济之间的合作与发展以及各城市公共资源的互通共享上〔10〕，因此，广东省及广东九市所制定的法律文件也主要是在回应这些诉求。广东省和广东九市涉大湾区的法律文件主要着眼于三大方面:（一）经济发展类，旨在推动粤港澳经济间的更紧密合作；（二）社会服务类，以优化粤港澳人力资源分配和社区资源共享为主旨；（三）司法及争端解决类，以深化粤港澳司法机构间协作和构建争端解决机制为目标（见表二）。
［表二：广东省及广东九市法律文件分类统计〔11〕］
一般而言，广东九市纷纷从各自的实际情况出发，分领域进行相关立法。其中，某些城市的立法工作较为有针对性，深入发掘自身的优势和特色，与国家对其在大湾区建设中的定位相契合。〔12〕举例而言，我国旨在打造深圳成为更具全球影响力的国际化城市，通过吸引外资和人才，推动经济发展和城市现代化进程。为此，深圳制定了相关法规和政策，为扶持金融、科技创新、高新技术产业及绿色生态的发展提供了支持与保障。从大湾区融合角度看，深圳通过在人才、产业、养老等方面的立法举措，加强与香港的互动与合作。深圳毗邻香港，是大湾区与香港联系最紧密的城市。深港合作氛围浓厚，前海蛇口自贸区更是两地合作的重要平台。深圳已部分认可香港14类专业资格，推动大湾区人才流动。前海自贸区重点开发一批免税优惠产业，优先为香港青年提供就业和创业机会。深圳政策鼓励为港澳服务提供者来深开办养老机构，已形成起步良好的产业。深圳提出在境外设立仲裁分支机构或庭审中心，有助于解决涉港商事争议。然而，有的城市则未能聚焦关键领域，未根据该城市的现状和定位制定具有本地特色的相关立法。例如，肇庆和中山（相对有限）的立法工作主要针对传统产业和民生领域，许多重点领域仍存在法律规范空白，未能有效推动其实现定位和展现特色。〔13〕
全面考察立法内容，我们可以基本归纳“宏观抽象、以我为主”〔14〕为其基本特征。有学者指出我国大湾区建设处于起步阶段，主要采取纲领型的立法方式，以总体规划性文件的形式提出大湾区发展的一般原则、基本方针和总体目标导向等，〔15〕但较少制定具体领域内的细节规范，这就导致大湾区发展在规则对接与法治协同方面存在不足。〔16〕实证分析后可见，大湾区各城市制定的法规内容一般较为“宏观抽象”，多数集中在宏观规划和大原则层面，体现为支持和鼓励区域合作，缺乏详细规范和操作细则，不利于相关措施的具体落地和实施。例如，2020年深圳出台的《深圳经济特区前海蛇口自由贸易试验片区条例》仅设立了推进深圳和港澳地区跨境金融合作的大框架，如“支持银行业金融机构向港澳地区机构和项目发放不限币种的跨境贷款”的规定，〔17〕但未就操作模式、机构设置等进行针对性的具体规定。深圳于同年发布的《深圳经济特区绿色金融条例》作出了“鼓励金融机构参与粤港澳大湾区碳交易市场跨境交易业务”的规定〔18〕，同样未对具体操作模式作出细化规定。
从立法权力角度看，大湾区涉及特别行政区立法权、广东省级立法权、经济特区立法权和地级立法权。〔19〕港澳地区享受独立的立法权，而广东省作为省级行政区域，仅能在国家授权与授予的范围内制定地方性法规和规章。立法层级的不一致和立法权限的不同导致了各地区在立法层面上存在较大差异和潜在的横向冲突。实证分析表明，广东省市涉大湾区的立法与政策导向遵循中央部署，一旦涉及职业资格、税收减免等领域的重大问题，一般以国务院出台的政策或工作安排作为上位依据，并无创新创制。2022年中国人民银行、国家外汇管理局发布的《关于银行业金融机构境外贷款业务有关事宜的通知》对具体的业务开展机制和内控要求作出了规定，提供了具体的落地机制和执行指引，具有细节性和铺展性。〔20〕2023年中国人民银行、银保监会、证监会、外汇局、广东省人民政府颁布的《关于金融支持前海深港现代服务业合作区全面深化改革开放的意见》，对境外贷款进行了细节的补充，如“支持前海合作区内符合条件的港资小微企业在500万元人民币的限额内从境外银行获得人民币贷款”。〔21〕这一方面印证了中央侧重于依据行政规范性文件去落实治理策略，并作为实施大湾区建设的直接根据；另一方面似乎表明了只有中央才有权制定全国统一规范的权力。这就提出了另外一个问题，即粤港澳三地在大湾区建设框架下到底具有哪些制度创新和立法空间。
在地方立法权限不足的情况下，大湾区各城市各自制定的相关法律规范呈现出“以我为主”的特点，很少从与大湾区融合的大局全域出发，协同立法，这导致各地法律规范与规则之间缺乏统一、配合与衔接机制，甚至出现冲突和不匹配的情况，进而迟缓了三地在实现融通发展和规则协同等方面的进度。具体而言，许多地方立法仍以单城市为重心，唱独角戏，缺少区域整体的思路和考量。若仔细究之，则可发现是如下原因造成的这一现象:(1)缺乏以区域（以粤港澳为单位）为基础顶层设计和战略指引；(2)各地立法主体的格局也仅仅局限在自家一亩三分地；(3)重要的是，城市之间存在资源竞争和利益分歧。王春业从经济特区立法权限不足，甚至存在萎缩的角度指出问题之所在，深圳实际上难以承担先行先试政策法治化和与港澳地区进行深度对接的重任。在缺乏中央层面的统筹协调和高层次的制度设计下，香港和澳门特区即便正式开展大湾区的相关立法工作，也很难从法律层面与广东省和整个大湾区建设的战略步调得到有效衔接。特区所享有的独立立法权不足以提供充分有效的制度保障和法律框架以支撑粤港澳三地的联动合作。〔22〕
从立法的视角出发，大湾区城市间的合作仍局限于部分方面的单向优惠或双方措施，缺乏大湾区整体发展的考量，难以推动区域合作更深入发展。这样写可能有点强人所难，对相关地方也不公平，“屁股指挥脑袋”这种决策行为很难一朝一夕解决。目前，广东省和广东九市出台了很多单向有利于港澳居民的各种立法与政策，吸引他们到大湾区生活、创业、就业以及享受社会服务。然而，香港和澳门却没有制定出对等的应对政策和办法，缺乏相应的程序和措施为大湾区内地居民进入港澳提供便利与保障，在推进大湾区人员的流动方面的力度明显不足（在此先不去讨论港澳地缘因素）。从长远来看，以内地居民和港澳居民待遇不对等的形式推进合作将损害粤港澳三地间的互信基础，遏制三地人（才）的充分流动与交融，削弱大湾区优势资源的有效配置和互换，不利于大湾区的持续性发展。
三、粤港澳大湾区立法和法治建设的路径选择
大湾区各城市的相关立法尚处于基础建设阶段，需要不断探索完善。为更好地规范大湾区建设的立法工作，实现区域内城市间法治理念共享、法律制度衔接与协同发展，我们需要进一步探索创新的方式，胆子大一点打破传统思维，克服“两制”带来的理念与制度壁垒，构建一套在大湾区内自成体系、且能适应大湾区发展长远需求的法律体系。
在探讨大湾区的立法和法治建设的具体路径之前，我们有必要先明确一个事实，同时也是基本前提，那就是三地存在于“一国两制”大环境之下。根据现有经验，一国一制之下实现区域经济合作发展，如西部大开发、长三角合作等，没有宪制性法律的障碍。而“一国两制”之下的粤港澳大湾区建设不仅仅是经济合作（哪怕对利益持份者来说首先是经济合作）那么简单直接，实际推进起来必然涉及到央地关系的调适、三地之间的利益分配和资源配置，再加上“一国、两制、三法域/系、三关税区”带来的复杂性也为三地的立法增加了难度。原则上讲，无论内地与港澳地区融合的程度如何，大湾区建设面临何种挑战、何种新形势，都必须坚守“一国”之本和“两制”之价值与精神，不应改变国家与港澳地区的宪制关系，更不应改变港澳地区的政治和经济体制。〔23〕尽管如此，粤港澳大湾区建设国策是不能动摇的，为此我们要研究问题、找到办法并逐步推进大湾区建设进程。
（一）从“软法”为主转变为软硬兼施，〔24〕促动政策法规从纸面落到实处
粤港澳大湾区建设《框架协议》、《规划纲要》和三个“方案”等“软法”（soft law）政策性很强、方向感十足、且呈柔性，但是操作性差、自身执行力不足、缺乏刚性。大湾区建设虽有“政策性和指导性文件”（“软法”）提供的政策支持与保障，但软法由于其制定过程不够规范，规范性不足，约束力也相对薄弱，且不具备强制执行力，故它们很难得到全面贯彻，对某些涉及重要利益和公共事务的问题可能无法提供充分的保障，同时存在普遍执行不到位的情况。在我国这种具有独特政治文化、行政文化和悠久的管治传统之下，《框架协议》、《规划纲要》无疑是非常必要的第一步，因为它们既为大湾区合作发展提供顶层设计和谋篇布局，又为大湾区建设提供明确的政策指引。我们首先建议，全国人大及其常委会以全国性立法或专项授权立法的形式确立这些软法的法律效力，或将它们直接转换成适用于粤港澳的全国性法律，以提供上位法依据。之后，粤港澳三地立法与行政机关系统完善“硬法”规范，并增强其针对性和可操作性，最终为国家政策与蓝图的具体落实提供有力的法治保障。随着大湾区建设的深入推进，大湾区法治建设应当从依靠软法为主逐渐进化为软硬并重、软硬兼施，即逐步由较多依赖指导性和政策性文件转向更多地采用法律法规的形式，开创区域合作的法制化与法治化。
从中央层面来看，最理想的选择是将现有的各类指导文件包括《框架协议》、《规划纲要》以及“三个方案”以全国性法律的方式予以法制化。为了确保大湾区建设得以依法进行，全国人大及其常委会需要制定如《粤港澳大湾区合作建设发展框架法》或《大湾区合作纲领法》的全国性法律以解决正当性、授权及粤港澳三方合作原则和方法问题。〔25〕作为全国性法律，《框架法》或《纲领法》可藉助港澳《基本法》第18条分别列入港澳《基本法》附件三，在特区予以直接实施或在地化处理后实施。〔26〕如若制定《框架法》还不能提到议事日程，可以考虑由全国人大常委会作出专项决定，对两地政府间协议给予授权和合法性确认，如此同样能让软法规范得以享有法律效力，这还不会影响到特区立法权的行使，也不会干预特区高度自治权。〔27〕
从地方层面来看，广东省、市通过所积累的实践经验逐步形成能适应本地区特点和需求的地方法律制度，以地方性法规和规章的形式为大湾区内的企业和居民提供更充分的保障，将行政规范性文件从主导地位转变为辅助作用。此外，随着各领域之间的交流和合作不断深化，涉及的具体问题也日益增多，偏重于宏观战略规划的法律文件难以适应实际运作中的需求。因此，需要逐步制定更为详尽的法律规范，把宏大的指导目标具体化为可以落地执行的细化规范与准则。详尽型的立法比泛泛的宏观原则性立法更具有约束力和执行力，更有利于三地不同领域之间的有效衔接与协同，推动法治建设。我们看到，港澳特区的管治特点强调法律治理（the rule of law），而非仅仅依靠政策指导，而政策必须转化为法律。大湾区内的各城市需要备有高位阶的法律保障并引入更加细节化的立法内容，以提升法治化水平，促进与港澳地区更深层次的融合与协作。需要强调的是，详尽型法律和纲领型法律（法的外型）实际上并不互相排斥，在不同的情况下都有各自的优势。详尽型立法更适用于一些比较成熟和规范性要求较高的领域（如公共卫生），以具体的规定协调解决在不同法律体系之间出现的实际矛盾和冲突，加强立法效果；〔28〕而对于一些新的事项、表现差距较大或复杂敏感的问题，纲领型立法可以提供一些共同的原则和目标；先起到过渡的作用，后续可以随着合作的深入再根据实际情况不断完善其实施细则。这样做可以避免初期由于过于详尽的规范而造成区域合作的争议，且限制行动的灵活性。广东省市可以以渐进、分阶段的方式实现过渡到详尽型立法为主的转型，先在部分城市和特定领域进行试点，从涉及影响较小、合作难度较低、繁琐程度较少、进程较快的领域开始，逐步扩大到其他领域，如此积累成功经验；同时借鉴现有的宏观政策性文件的部分内容，按照合作深度逐步完善和细化法律规范，达到提高执行效能的目的。
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