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| 两岸人民终将心灵契合，携手走向中华民族伟大复兴的光明大道。 |
中评社╱题：两岸融合发展的整体性治理① 作者：黄清贤（台湾）；南开大学周恩来政府管理学院副教授，南开大学台湾政治研究中心主任，国台办南开大学两岸关系研究基地研究员，原台湾国民党中央主席特别顾问、大陆事务部主任
【摘要】整体性治理希望能达到政策目标一致、执行手段相互配合，切实符合人民需求。这可以从治理层级、治理功能、公私部门协力等方面进行，跨越部门之间的鸿沟，从整体角度构建政府的功能。进而言之，需要解决人民问题为导向、整体性的活动与合作、协调目标与手段、重视信任感与权责感、有效运用信息技术。
中共中央总书记习近平对于两岸融合发展的论述，可以溯源自2014年11月1日视察福建平潭，在科技公司与多位台资企业的负责人座谈时强调，两岸同胞同祖同根，血脉相连，文化相通，没有任何理由不携手发展、“融合发展”。
接着，习近平总书记继续在2015年3月4日与5月4日、2016年3月5日与11月1日、2019年1月2日与3月10日、2021年3月25日皆提到了“两岸融合发展”，可见这是习近平总书记关于对台工作重要论述的主要组成，因此有必要对此进行研究与实践。
本文拟从整体性治理（Holistic Governance）的观点，探讨两岸融合发展如何在既有基础上，继续往前推进，亦即习近平总书记所言，“在探索海峡两岸融合发展新路上，迈出更大步伐”，“要突出以通促融、以惠促融、以情促融，勇于探索海峡两岸融合发展新路”。期待透过具有可操作性的思考，为两岸融合发展、共创中华民族伟大复兴，建言献策。
一、整体性治理的思维发展
治理（Governance）是指“公共”和“私有”的个人与机构，管理他们共同事务的多种方法总和，这是“调和”冲突或多样利益，使其采取合作行动的持续性“过程”，包括强制人们服从的“正式”机构和制度，以及人们和机构同意或基于利益而理解的“非正式”安排。②因此，治理包括了公部门与私部门，协调及持续合作的过程，涵盖强制的正式制度、被理解的非正式安排。
原则上，治理是“秩序的统治和集体的行动”的建立过程，③源自拉丁文Gubernare，意谓统治或指导。治理的构成是多种权威管理人民的统治形式，与个体致力于形塑他们自己主观性的自我技术。④治理必须有目的，而且应该与秩序区隔；⑤因为秩序不需要意识到目的或利益，秩序可以没有治理而存在，治理则需要有秩序的某些形式。
从公共行政与公共政策的观点切入，⑥治理可以定义如下：
(一)组织之间相互依赖：包括非政府行为体，因此改变政府的边界，代表公共、私人、志愿部门的界线变得模糊不确定。
(二)网络成员之间持续互动：这是基于交换资源，以及协商共同目标的需要。
(三)博弈式的互动是基于信任：因为受到了网络参与者的协商，与同意的博弈规则所控制。
(四)对于国家有一定的自治权：网络是自行组织的，对于政府没有责任；不过，政府可以间接但不完全的管控网络。
治理是从实践领域开始，寻找参与者试图安排的途径对于政府的影响，以及参与者与政府机构的关系。举例而言，若认为消防部门的存在，原因是政府认识到火灾问题，幷对此设计出最合适的机构去应对；但或许也可以考察人们是如何应对火灾风险，留意屋主、邻居、社区团体、保险公司、地方当局的活动，探究这些是如何成为政府事务。⑦从这种实践的观点，可更瞭解政府官僚介入火灾风险管理的本质，同时更认识政府官僚与屋主、保险公司、社会组织之间持续活动的关系。
虽然基本的治理思维，有助于政府协同人民，一起完成共同目标，但是随着时代发展，需要处理的事物与日俱增，政府组织逐渐分化成各种专业性部门，对人民的服务愈来愈不能发挥整体性的功能，真正帮助人民解决问题。
因此，整体性治理的概念被学界提出，认为政府机构之间，若要有效地整合与协调，达到政策目标一致、执行手段相互配合，就需要有充分的沟通与合作，彼此强化以完成符合人民需求的治理。
这可以从治理层级、治理功能、公私部门协力等方面进行，跨越部门之间的鸿沟，从整体角度构建政府的功能，亦即让整体性政府进行整体性治理，解决新公共管理的市场化、碎片化的问题，为治理的有效性提出创新思维。
进而言之，由于传统公共行政的衰弱，对于新公共管理的反思，合作理论与整体思维的复兴，加上信息技术时代，以及社会风险的来临，因此责任感与公共利益导向、价值协同与信息共享、政府部门的横向与纵向整合、共同使命与认同感及有效激励被强调，⑧造就了整体性治理的兴起。
原则上，整体性治理的主要思想包括：
(一)以人民需求和问题解决为导向：⑨政府以人民的生活需求为工作重心，为人民提供无缝隙的整体性服务，满足人民的需求性与公平性。
(二)强调整体性的活动、协调、合作：以功能建立的政府，无法解决所有问题，因此需要推动各个专业、层级、部门之间的合作。
(三)注重协调目标与手段的关系：⑩发展趋势是从目标与手段冲突的贵族式政府、目标冲突但手段强化的渐进式政府、目标强化但手段冲突的碎片化政府，到目标与手段不冲突也不强化的协调型政府，再到目标与手段都强化的整体性政府。
(四)重视信任、权责感、制度化：政府机构组织间通过充分协调与整合，建立互信、权责相符，彼此目标一致，手段相互强化，达成制度化的合作治理。
(五)依赖信息技术的有效运用：在网络信息时代，可以更好地整合政府部门与层级之间的协调沟通，同时积极进行电子化政府建设，及时瞭解人民的真实需求幷加以有效回应，大力提升整体性政府的服务效率与效能。
二、两岸融合发展的论述推进
从字面来看，融合（Integration）是“团结不同事物的行为或过程，或是将单独的部分或元素，组合与协调成一个团结的整体”，⑪发展（Development）则是“使得某事物成长，或是变得更大或更高级的行为或过程”。⑫所以，两岸融合发展，就是让两岸组合与协调成一个整体，团结统一的行为或过程，而且这种行为或过程是让两岸成长，变得更大更好；同时，这也是一个动态的辩证过程，是两岸成长得更大更进步的团结统一过程。
如前所述，习近平总书记在2014年11月1日提出两岸融合发展的对台工作重要论述，到了2015年3月4日，习近平总书记参加十二届全国政协三次会议的民革、台盟、台联委员联组会时，肯定两岸制度化协商取得新成果，两岸经济“融合发展”不断深入，各领域交流合作保持良好发展势头，台海局势总体稳定，⑬也就是融合发展下的两岸关系处于良好稳定状态。
同年5月4日，习近平总书记与时任国民党主席的朱立伦会面时，提到五点主张，其中的第二点指出，深化两岸利益“融合”，共创两岸互利双赢，增进两岸同胞福祉，是推动两岸关系和平发展的宗旨。要充分考虑两岸双方社会的心理感受，努力扩大两岸民众的受益面和获得感，尤其要为两岸基层民众、中小企业、农渔民合作发展、青年创业就业提供更多机会，让两岸同胞参与越多受益越多，⑭内容虽祇提融合二字，但是整体的融合发展方向不变且更为明确。
2016年3月5日，习近平总书记参加十二届全国人大四次会议的上海代表团审议时表示，我们将持续推进两岸各领域交流合作，深化两岸经济社会“融合发展”，增进同胞亲情和福祉，拉近同胞心灵距离，增强对命运共同体的认知，⑮亦即将融合发展、拉近同胞心灵距离、增进命运共同体认知，加以进行有机的结合。
时序来到同年11月1日的下午三点，习近平总书记与中国国民党的主席洪秀柱于北京人民大会堂会面时，在六点意见的第三点更提出推进两岸经济社会“融合发展”，⑯其中具体阐释了两岸开展经济合作具有得天独厚的优势，秉持互利双赢，促进两岸经济社会融合发展，符合两岸同胞共同利益。
习近平总书记指出，国共两党要积极发挥交流管道作用，顺应经济发展规律，创新方式，推动扩大两岸经贸往来，加强两岸产业合作，支持两岸企业合作创新、共创品牌、共拓市场，扩大两岸中小企业和农渔业合作，扩大基层民众参与面和获益面。
他接着表示，青少年是民族的希望和未来，要为两岸青少年教育、成长营造良好环境，鼓励早接触、多交往，增进亲情，瞭解大家庭，认同美好家园。大陆将本着“两岸一家亲”的理念，同台湾同胞分享大陆发展机遇；将研究出台相关政策措施，为台湾同胞在大陆学习、就业、创业、生活提供更多便利。
2019年1月2日的《告台湾同胞书》发表40周年纪念会讲话中，习近平总书记提出了深化“两岸融合发展”，夯实和平统一基础；他明确指出，两岸同胞血脉相连；亲望亲好，中国人要帮中国人；对台湾同胞一视同仁，将继续率先同台湾同胞分享大陆发展机遇，为台湾同胞台湾企业提供同等待遇，让大家有更多获得感。
同年3月10日，习近平总书记参加十三届全国人大二次会议的福建代表团审议时表示，要探索海峡“两岸融合发展”新路，对台工作既要着眼大局大势，又要注重落实落细；要加强两岸交流合作，加大文化交流力度，把工作做到广大台湾同胞的心里，增进台湾同胞对民族、对国家的认知和感情。
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