中评社╱题：美国涉港单边制裁的非法性与应对 作者：罗国强（武汉），武汉大学国际法研究所博士生导师、浙江大学光华法学院教授；刘恬（武汉），武汉大学国际法研究所博士研究生
【摘要】目前国际法上只承认“集体性、多边性制裁”的合法性。关于单边制裁尚未形成国际习惯法规则。美国涉港单边制裁意图扰乱香港稳定，破坏“一国两制”，达到遏制中国发展的目的。美国的涉港制裁行为没有遵守国际法基本原则，违反了不干涉内政、主权平等及国家独立权原则，还与诸多联大决议相悖。中国有必要拿起法律武器维护我国的正当权益，幷藉助社交传媒揭露美渉港单边制裁的违法性。
从2020年7月至今，美国已数次对中国香港实施单边制裁。2020年《香港国安法》颁布不久，美国就对中国部分官员进行了不同程度的单边制裁。2023年10月25日香港特区行政长官李家超宣布第23条立法工作新进展后，11月2日美国宣布对香港法官、检控官等49名香港政府官员进行制裁。2024年3月19日，香港特区立法会通过落实香港《基本法》第23条立法的《维护国家安全条例》（以下简称“23条立法”），3月30日美国宣称对香港特区官员实施签证限制。美国政府将人权与制裁挂钩，通过府会配合，使单边制裁完全沦为美国施展霸权的工具。而在美国的影响下，许多国家开始将制裁视为可以实现外交政策的一种方式。①美国还拉拢欧盟、英国、加拿大等“组团”对华制裁，展露出拉拢盟国对中国实行区域性制裁的趋势，试图通过相互配合，提高制裁的效力。②为从法律的角度遏制单边制裁对中国的消极影响，本文将尝试以美国涉港单边制裁为切入点，分析缺乏实在国际法依据的单边制裁的国际违法性，为中国解决当前面临的“外国制裁困境”提出法律应对。
一、美国涉港单边制裁的原因与手段
（一）藉助香港的特殊地位对中国施压
从特朗普政府到拜登政府，美国不断以“民主和人权”为由，频繁对香港实施单边制裁，其直接原因是企图通过涉港制裁，扰乱香港的稳定，破坏“一国两制”，达到遏制中国发展的目的。“一国两制”之下，香港具有特殊的地位，以“中国香港”的身份加入极具影响力的国际组织，发展为国际三大金融交易中心之一。在国内，香港是“一国两制”的成功案例，也是中国特色社会主义制度创新的优秀成果。③随着《香港国安法》的实施和23条立法的落实，美国在香港作乱的空间进一步被缩小，带给美国极大的危机感，美国迫切希望通过制裁手段阻挠中国国家发展规划，故而，美国将香港视作打压中国的一个重要突破口，试图藉助香港的特殊性，通过涉港制裁制造中国内乱，破坏中国的经济和政治稳定，从而使民众质疑“一国两制”，进一步遏制中国的发展。
（二）通过实施制裁维持霸权地位
众所周知，美国的霸权主义思想根深蒂固，长久以来的霸权理念已经使美国滋生出一副“唯我独尊”的姿态，不允许有其他国家挑战自己在世界的权威，更何况中国的意识形态与美国有着巨大的差异，2022年，中国被美国视为唯一一个既有意愿也有能力重塑国际秩序的竞争者。④为维持世界霸主地位，美国充分利用了其强大的金融体系，通过环球同业银行金融电信协会”(以下简称“SWIFT”)和纽约清算所银行间支付系统（以下简称“CHIPS”），对世界各国实施经济制裁。基于美元的国际货币地位，世界上的各大银行都通过设立分行的方式加入到了CHIPS之中，CHIPS承担了全球95%以上的美元跨境支付清算，也就是说，一旦美国对他国采取单边经济类制裁，就可以通过SWIFT、CHIPS获取精准的全球金融数据，制定有针对性的制裁方案，以达到最快速、有效的制裁目的，而这种能够对世界上绝大多数国家和地区的经济发展造成压倒性打击的制裁手段，增强了美国单边制裁的威慑力，同时，帮助美国进一步向世界彰显自己强大的经济实力和霸主地位。
二、美国涉港单边制裁的非法性
目前，只有“集体性、多边性的制裁”的合法性被国际法所承认。美国涉港制裁是一个单边性制裁行为，且在实质上为一国之国内法的域外适用，其制裁行为具有非法性。
（一）单边制裁尚未形成国际习惯法规则
一个行为要促成国际习惯的形成需要满足两大要素，一是行为已形成“惯例”，二是行为存在“法律确信”。⑤具体来看：
1.国际惯例
除了美国之外，的确还有其他国家采取过单边制裁，例如澳大利亚、日本、英国、欧盟等都曾在国家层面采取过单边的制裁行为。⑴欧盟。2022年2月24日俄乌冲突爆发以来，欧盟对俄罗斯实施了多轮单边制裁，具体的制裁措施主要规定于第269/2014号、第833/2014号理事会条例、2014年833号理事会条例。⑵英国。在2022年的俄乌冲突爆发后，英国也实施了针对俄罗斯的多轮单边制裁。针对这次俄乌冲突，英国制定了《2022俄罗斯(制裁)(退出欧盟版)(修订版)条例》，对俄罗斯实施进一步贸易限制。⑶日本。2006年7月5日，朝鲜试射大浦洞2导弹，全数落入日本海，日本立即单方面宣布对朝鲜实施单边制裁，禁止朝鲜的“万景峰92号”客货轮船进入日本港口，其他朝鲜国籍的船只进入日本港口时，禁止船员登陆日本，暂停日本国家公务员前往朝鲜，禁止向朝鲜出口商品，以及进行相关金融交易。⑷澳大利亚。2006年9月19日，澳大利亚政府宣布对朝鲜进行单边制裁。澳大利亚对为朝鲜提供金融支持以发展核武器以及其他大规模杀伤性武器的公司及个人实施金融制裁。
必须指出的是，美国涉港制裁行为与上述其他国家的实践仍有一定区别，上述国家发起单边制裁的事由一般集中在发生地区冲突、制造杀伤性武器等方面，而美国涉港制裁基于所谓的“民主、人权”，且缺乏事实依据。另外，美国涉港制裁在发起过程中未应用任何国际性程序，更未援引任何实在国际法依据，仅以其本国国内法作为制裁理由就发起了制裁，至于被制裁方到底是否有实质性过错幷不影响其制裁的实施。我们甚至可以预测到，未来美方一旦对任何国家存在“不满”，便有可能对他国施以此类单边制裁。
2.法律确信
除了上述国家在国家层面采取过单边的制裁行为以外，还有一些国家对单边制裁持反对态度，这些国家认为美国的单边制裁违反国家管辖原则，幷暴露出其制裁法的非法性。⑥2023年人权理事会年度报告中重申，单方面强制性措施是落实《发展权利宣言》和实现《2030年可持续发展议程》各项目标和具体目标的主要障碍之一，强烈敦促所有国家不要施加单方面强制性措施，敦促它们取消这类措施，因为这类措施违反《联合国宪章》（以下简称“《宪章》”）以及关于国家间各层面和平关系的规范和原则，阻碍各国充分实现经济和社会发展，也影响充分实现人权。同时，该报告强烈谴责某些大国继续单方面适用和实行这类措施，以此为工具对任何国家，尤其是对最不发达国家和发展中国家施加压力，包括政治和经济压力，企图阻止这些国家行使按照自己的意愿决定本国政治、经济和社会制度的权利；⑦2021年2月在联合国人权理事会第46届会议上，多国联合谴责美国为首的西方国家实施单边强制措施，认为单边强制措施违反国际法，干涉国家主权和内政，阻碍受制裁国家社会和经济发展，损害人民福祉，侵犯基本人权，敦促其立即取消单边强制措施。
这种态度差异之下，单边制裁的法律确信便难以实现，更无法成为具有国际普遍性的单边制裁类型。另外，基于国际实践的发展趋势，在以美国为首的西方国家频繁地使用单边制裁的现实情况下，其他国家为维护自身的正当利益，必然要采取相应的反措施，那么，我们可以预见到，单边制裁将会有越来越多的国家使用，单边制裁完全有形成相应国际习惯法规则的可能性，甚至可以被认为处于“正在形成”一定的国际习惯规则当中。然而，单边制裁规则既然“正在形成”，就等于还未形成国际习惯法规则，⑧故美国对华单边制裁不符合国际习惯法。
（二）美国涉港单边制裁理由不成立
美国以《香港国安法》侵害香港的民主自治、违背《中英联合声明》（以下简称“《声明》”）为由对香港实施单边制裁，是以“根本不成立的理由”发起涉港单边制裁。
首先，我国已经履行了《声明》中承担的国际条约义务。《声明》的法律属性为中英两国签订的国际条约。虽然基于政治因素，该文件的正式名称中没有出现“条约”的字样，但名称幷不影响其国际条约的性质，真正对文件法律属性有影响、使文件具备条约性质幷产生法律约束力的是协议的具体内容，如果协议中创设了缔结者之间的法律权利与义务，那么就构成普遍意义上的条约，反之亦然。《声明》是在中英两国合意的基础上签订的，不仅在内容上列出了双方应该遵守和实施的有关事项，还明确了中英双方具体生效日期，在联合国完成了登记，构成双边条约。而该条约中规定的我国应该承担的义务，已经通过转化为国内法的方式落实在了《香港基本法》之中。《声明》中我国的义务主要是关于香港的政策与方针，具体规定在条约的第3条和附件1中，第3条中国政府以单方声明的形式列出了我国应对香港实施的12条政策，附件1对这些政策进行了进一步说明，义务的内容主要涉及：设立香港特别行政区；香港的髙度自治权；香港的法律、社会、经济制度；香港的自由港、独立关税、国际金融地位；港币流通和兑换；财政及征税；制定专门的基本法，幷保持50年不变等。对此，中国专门制定《香港基本法案》，以立法的形式对香港的制度和政策进行了细致的规定，确保《声明》中涉及的对港政策方针得到充分履行，对于声明中规定的国际条约义务，均可以在《香港基本法》中找到对应的法律规定。此外，英国政府作为双边条约另一方缔约国，曾公开肯定过这部法律，认为这部法律值得被推荐。香港的法官也曾明确表示这部法是对《声明》中香港政策与方针的落实。可以说，中国已经在事实上充分履行了条约所规定的中国应承担的义务，完全不存在美国采取涉港单边制裁时所述的“中国违背《声明》”的情况。
其次，《香港国安法》是为了维护香港的和平而制定，立法宗旨与《香港基本法》在本质上是一致的，均为贯彻和实施“一国两制、港人治港、高度自治”的基本方针，推进健全国家的法律制度，更为有效地保障国家和人民的安全。前者的立法内容主要涉及的是维护香港的稳定与国家的安全，后者的立法内容涉及香港的各个方面，包括与公民相关的各项社会事务，以及与香港的政治、经济、文化、军事相关的各项规定。这两部法律都是在全国人大的主导下，为保证香港能有序与稳定的发展而专门制定，虽存在制定背景与内容的不同，但从立法目的来看，这两部法都是为了维护国家的主权、安全和发展等利益，幷与《声明》中我国承诺对香港的方针政策保持了一致。同时，必须指出的是，《香港国安法》进一步填补了《香港基本法》中对于维护国家安全方面的法律漏洞，针对的是涉嫌危害国家安全的人，而非普通香港市民，其关于预防、制止和惩罚危害国家安全的条款，可以更好地保护在港居民、企业、组织的合法权益，在根本上巩固“一国两制”，避免香港再次遭受乱港势力的打击，可以说是为确保国家安全及繁荣稳定提供了关键的法律支撑。
最后，《声明》是中国与英国签订的双边条约，美国幷非条约的当事国，该条约的执行与否与美国毫无关系，即使其一直以“监督者”的身份自居，也还是无权干预和评判该条约的履行情况。再加之，条约所规定的国际义务是以单方面承诺的形式规定的，不涉及任何权利或利益的交换，更没有对包括英国在内的任何国家赋予任何形式的权利，故而美国虽然指责“中国违背《声明》”，实际上根本无法从该条约中找到任何可以支撑其实施干预他国事务以及采取单边制裁的法律依据。
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