中评社╱题：粤港澳大湾区重大疫情的应急法治协同建设 作者：冯泽华（深圳），深圳大学港澳基本法研究中心兼职研究员、广东财经大学法学院博士后；刘向东（广州），广东工业大学政法学院行政管理专业研究生
【摘要】重大疫情的应急法治协同建设是高质量建设粤港澳大湾区不可或缺的环节。在全面依法治国的新时代，应急法治是粤港澳大湾区协同处置重大疫情的制度基础、基本保障以及现实进路。在“一国两制”框架内，粤港澳大湾区重大疫情应急法治协同建设具有跨法域性、双维纵横性、多重技术性等基本特征。而统一、效能和安全是粤港澳大湾区重大疫情应急法治协同建设的价值导向。粤港澳三地政府应加快完善应急法治体制、尽快构筑应急法治保障机制以及大力促进应急法治制度创新，积极推进粤港澳大湾区重大疫情的应急法治协同建设。
重大疫情是人类的共同敌人和抗争对象，给全球公共卫生安全带来巨大挑战，其中包括重大动物疫情、重大传染病疫情等，具有复杂性、突发性、冲击性等特征。为此，“十四五”规划郑重提出：“优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾抗灾救灾能力。……强化跨区域、跨流域灾害事故应急协同联动。”可见，跨区域重大疫情应对是优化国家应急管理能力体系建设的重要环节。作为中国跨区域典型样本的粤港澳大湾区自2017年启动建设以来，一直探索重大疫情的应急法治协同建设之道。然而，由于顶层设计的制度机制建设相对缓慢，粤港澳在协同工作中仍面临着各种障碍，这在新冠疫情协同防治中表现得淋漓尽致。为此，本文拟对大湾区重大疫情的应急法治协同建设问题进行研究，期待能为高质量建设大湾区建言献策。
一、应急法治于大湾区协同处置重大疫情的制度理性
（一）应急法治是大湾区协同处置重大疫情的制度基础
风险与人类社会共存。为了应对各种突发事件，几乎每个国家都建构了相对完善的应急体制机制。中国是自然灾害最为严重的国家之一。随着经济、科技等快速发展，各类重特大事故频发，影响着国家的公共安全①。由于突发事件的出现往往意味着社会进入紧急状态，为了集中力量解决问题，行政机关往往需要突破常态下的法律规范体系，采取事实上的行政应急处置措施甚至非常措施。因此，行政应急权必然会扩张。②如若行政机关一味追求行政效率，势必大大压缩公民权利的空间。祇有把行政应急权纳入法治轨道，才能将行政应急行为对公民的损害程度控制在最小的限度内，进而在保障人权和协同高效处置重大疫情中取得平衡。
法治作为尊重和保障公民权利、约束和监督国家权力运行的制度基础，不仅在常规状态下对国家和社会治理意义重大，更成为应急状态下国家应对重大突发公共事件的重要保障。重大疫情是重大突发公共事件的典型，能否得到妥善处理，直接关系到国家治理体系和治理能力的现代化水平之高低。而运用法治思维应对重大风险，是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志之一。要发挥好法治固根本、稳预期、利长远的重要作用，坚持依法应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾，才能打牢大湾区协同处置重大疫情的制度基础。
（二）应急法治是大湾区协同处置重大疫情的基本保障
应急法治在大湾区协同处置重大疫情中起着举足轻重的作用。面对重大疫情，人民的身体健康和生命安全始终是第一位的。而重大疫情往往带有多样化、复杂化、复合化等特点，一旦失去有效控制，则极易演变成为全国乃至全球公共卫生威胁。应对重大疫情，不仅需要在实践探索、经验法则的基础上形成相对稳定的应对方法，并上升为法律和行政法规，从而保障疫情防控的针对性和风险防范的有效性，更需要藉助法律的权威和强制力，运用更具有集中性、强制性和自由裁量性的行政应急权，在较短时间内有效地组织和调配国家各种资源，确保应对时获得人力、物力和财力的充分支持，力图在最短的时间内把重大疫情的损害降到最低。
就大湾区而言，粤港澳三地政府尤其是其中的应急管理部门，要切实依据《国家突发公共事件总体应急预案》的工作原则，坚持以人为本，始终把人民的生命安全和身体健康放在第一位，将危害程度降到最低，在党中央、国务院的统一领导下，以预防、控制突发公共事件为主要目标，加强建设应急预案体系，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制，加快公共安全科学研究和技术开发，并做到三地之间资讯的互通有无，在面对重大疫情时才能快速反应，协同应对，真正保障好大湾区人民的权益。
（三）应急法治是大湾区协同处置重大疫情的现实进路
应急法治还是粤港澳重大疫情协同处置的最优手段。法律相较于其他规制手段，具有稳定性、程序性、可预测性与规范性，这些特性和优势使得法律在面对重大疫情时可以有效地提供制度保障，最大限度地发挥政府的环境保护职能，最大程度地限制公权力，增强政府公信力，提升政府形象。粤港澳地区具有相对完善的法律制度和较为深厚的法制底蕴，法律规制手段更被社会普通民众认可和接受。因此，在切实保障社会经济体系、社会秩序的高效运行这一维度而言，应急法治对于大湾区协同处置重大疫情极具现实意义。
重大疫情处理的好坏与人民的生态环境、生活环境和健康状况息息相关。正如2012年，国务院在政府工作报告中指出：要重点保护环境，加大力度解决重金属、饮用水源、大气、土壤、海洋污染等关系民生的突出环境问题。由此可见，应急法治是保障“公众环境权”的现实需要，而频发的突发公共事件损害公众享有良好生态环境的权利，重大疫情的堆迭更是造成较大范围的自然资源流失，严重影响“公众环境权”的实现。通过法治协同在重大疫情的事前、事中、事后形成全链条的应对体系，将保护人类赖以生存与发展的环境落到实处，也是实现人与自然和谐共处的应有之义。
二、大湾区重大疫情应急法治协同建设的基本特征
（一）跨法域性
内地与港澳分属不同的三个法域，内地为具有浓厚大陆法色彩的社会主义法系，香港为普通法系，澳门为大陆法系。内地与澳门在法律体系上相似，属于成文法系，诉讼以法官为中心，主要强调成文法的作用，香港则沿用英国的普通法系，以适用判例法为主、制定法为辅，诉讼以当事人为中心，侧重判例在司法中的作用。粤港澳大湾区“一国两制三法系三法域”格局决定粤港澳的立法权、执法权和司法权均相互独立。
在立法权上，大湾区内中央立法、地方立法与港澳自行立法、经济特区立法同时并存，如何充分利用和尊重规则和差异，推进粤港澳立法协商、制度协同，实现规则衔接和机制对接是大湾区重大疫情应急法治协同建设的先行挑战。在执法权上，粤港澳政府均有行政管理权，但在海关、税务、经济活动、环境治理等行政领域的管理制度、执法标准、执法程序方面存在巨大差异，这使得应急法治协同建设中人流、物流、资金流、资讯流等要素流动面临瓶颈和壁垒。在司法权上，广东省是内地普通行政区，港澳则是特别行政区，拥有相对独立的司法权、终审权。③在此种语境下，应急法治协同建设存在诉讼管辖权、法律查明适用、裁决认可执行及民刑行政三大诉讼衔接等问题。不仅如此，粤港澳的法律文化传统并不一致，内地与澳门法律传统比较相似，香港无论是法律制度还是技术层面都与内地存在较大差异，这使得三地在应急法治领域的制度衔接产生较大的困难。
诚然，不同的法律制度，是在“一国两制”框架下为保障三地各自独立的司法权和终审权而设计的，如何通过立法、执法、司法以及守法的各个环节，畅通法治统一的各种管道，缓解粤港澳三地法律规范的差异所形成的内在张力，将“制度之异”转变为“制度之利”，置三地法治协调于“一国”与“两制”的动态平衡中，是重大疫情应急处置协同的重中之重。面对这一尚无先例可循、也无成熟经验借鉴的崭新课题，唯有探索出粤港澳法律制度间的“最大同心圆”，方能为三地共同处理重大疫情提供坚实的法律保障。
（二）双维纵横性
纵的面向体现为：一是特定时期内的冲突。港澳基本法均有规定，“一国两制”下的港澳保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变，拥有“港人治港，澳人治澳，高度自治”的权利，这折射出港澳回归后五十年内，粤港澳大湾区行政法治差异的面貌仍然存在，法治协同有待健全，协调工作不会停息。应急法治协同建设必须立足于这一特定状况，在实践中不断探索。二是中央立法、地方立法和自主立法、特区立法之间的行政法治差异。改革开放后我国总结建国以来的法制建设经验，对立法权限做基本划分，在保证中央统一领导时给予地方适当自主权，逐步确立了中国特色的中央-地方两级立法体制，对大湾区而言还有香港、澳门拥有的自主立法和深圳、珠海享有的特区立法。显然，四者之间存在层级、意志、利益和程序等维度的差异，在应急法治协同建设中有待弥合。
横的面向包括：一是立法主体间的平等。粤港澳拥有多元化的立法主体和法律形态，尤其是2015年《立法法》修改后，大湾区瞬增至十二个立法主体，有广东一个省级地方立法权，有广州、佛山、惠州等设区的市的地方立法权，还有基本法规定授权香港和澳门分别享有高度自治的立法权，以及全国人大及其常委会表决授予的深圳、珠海经济特区立法权。由于港澳绝大多数法律属于自行立法，相对广东在立法上拥有高度自主权，大陆方面随着修法后地方立法权的扩大，特区立法与中央立法、地方立法在一定程度上是平等的，加之十一个城市之间并无隶属关系，这要求大湾区行政法治协调、应急法治协同必然要处于一种相对平等的地位进行。二是不存在共同的最高司法机关或者仲裁机构负责协调。与美国、澳大利亚等国家区际行政法治协调具有司法机关或者仲裁机构负责协调不同，珠三角九市的各级司法机关与港澳的各级司法机关互不隶属，相互间不能干预司法审判。
（三）多重技术性
大湾区城市化水平越来越高、人员越来越集中，突发事件更易演变成重大公共安全危机，新冠肺炎疫情更是暴露出中国应急法治体系在现实情境下的缺陷与不足，④因此必须进一步补足法律短板、回应现实需求，建立健全中国特色的应急法治体系。应急法治本身具有多重技术性，涉及法学、管理学、医学、环境学等多学科交叉和多技术融合，需要各领域专家学者携手共建、出谋划策。尽管如此，其价值导向和最终目标相互统一，即实现突发事件时的安全、稳定、秩序和规范。
从法学的角度来看，以重大疫情为代表的突发事件具有不确定性、不稳定性的本质特征，应急法治体系建设也因此具有鲜明的特殊性，相较于其他领域的法律体系，应急法治在刚性和弹性、稳定性和变动性、普适性和个别性等方面都存在明显的内在张力。⑤这向立法者、执法者、裁判者和法学学者都抛出了新课题，在应急法治建设中要避免过于僵化地恪守传统的法学理论教条，加大对应急法律制度基础性、框架性内容的学习，做到灵活式理解、实质化把握这一法律的价值、精神和目的。同时，应急管理的绝大多数问题也牵涉到法律制度规定，呈现出“两面一体，高度融合”的特点，在应急法治实践中要将法学和管理学置于同一维度进行研究和总结。
从医学的角度来看，重大疫情属于重大突发公共卫生事件，而公共卫生事件事关国家总体安全发展，建立健全科学的突发公共卫生体系、防范和化解重大疫情风险是新时代疾病预防、控制体系的重要方向⑥。近年来，世界范围内突发公共卫生事件爆发频次越来越高，治理难度不断增大，尤其是当下全球持续蔓延的新冠肺炎疫情，对我国大类医学学科，尤其是公共卫生学、预防医学提出很高要求，也使突发公共卫生联防联控治理体系面临很大挑战。同时，重大疫情的有增无减也反映出人类对自然资源的掠夺、对生态环境的破坏没有停止。面对这一环境学的深刻命题，需要进一步思考如何构建人与自然和谐共生的发展格局，从环境污染、生态破坏的困境中走出来。
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