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| 蔡英文连任后，将南海作为与美国合作对抗中国大陆的重要筹码。 |
中评社╱题：民进党当局南海政策可能走向及应对策略 作者：陈本铿（福州），福建省委党校闽台研究院讲师，博士
【摘要】民进党当局再度上台后，推行“两国论”的南海政策呈现消极应付态度，重心转向强化太平岛作用，突出南海“事实主权”。两岸关系、岛内民意以及美国等域外因素盘根错节、相互交织是民进党当局南海政策根源所在。2020年蔡英文连任后，“两国论”的南海政策将进一步延续，幷呈现新的态势，将太平岛“国际化”，突出南海扮演人道救援角色，是其最重要的南海政策。蔡英文当局裹挟民意，加大“挟美自重”力度，积极推行“新南向政策”，换取相关国家对“台独”的实际支持。对此，中国大陆要始终坚持增强忧患意识和保持战略定力相统一，幷积极增信释疑，发挥东盟的积极作用；对民进党当局要坚持底线思维，牢固树立风险意识和危机意识，下好先手棋。
2020年台湾地区“大选”结果揭晓，国民党大败，蔡英文获得连任，将对两岸关系构成重大风险挑战。台湾当局南海政策是两岸关系和南海问题的交汇，也是中国内政和外交的综合，对两岸关系和南海问题的走向有重要影响。蔡英文连任后，将南海作为与美国合作对抗中国大陆的重要筹码。为换取美国对其“台独”主张和行动的实际支持，蔡英文在第二任期内，不排除宣布放弃“断续线”，允诺美舰停靠太平岛，将太平岛租借给美国，严重损及中国南海主权，使得中国大陆同时面临两岸关系与南海问题双重压力。
一、蔡第一任期的“两国论”南海政策主张
（一）消极态度：笼统应付。蔡英文在首次就任台湾地区领导人就职演说中，对台湾的南海政策避重就轻、避实就虚、知难而退，仅笼统表示在南海问题上有关利益各方要“搁置争议、共同开发”。2016年7月12日，“南海仲裁案”正式粉墨登场，所谓仲裁法庭将太平岛由“岛”性质判为“礁”，蔡英文仅表达“反对太平岛由岛变礁”〔1〕和“仲裁判决不具法律约束力”和 “绝不接受”裁决立场。2018年5月，蔡英文在会见海事安全对话外国专家学者时，首次明确表示在南海海域，台湾“主张‘搁置争议、共同开发’”〔2〕，直接放弃马英九时期“主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发”原则。
（二）战略重心：强化太平岛，突出南海“事实主权”。为了凸显台湾“事实主权”，蔡英文当局南海政策的重心，唯有转移到对太平岛建设防卫上。2017年8月，蔡英文在参加“亚太安全对话”论坛时表示，台湾把太平岛作为持续从事研究及人道救援等作为，在南海举行人道救援演习，目的在于强化台湾的紧急医疗后送机制以及海事研究的能力。〔3〕台“海巡署署长”陈国恩表示“已将逐步增加太平岛医疗设备的相关资源，负起担任南海国际救难中心的责任”。2018年6月，台“海委会主委”黄煌辉接受台中央社专访时，表示“已规划打造太平岛为南海国际救难中心”。
（三）策略聚焦：“挟美自重抗陆”。面对中国大陆维护南海主权采取相关措施，民进党当局甘愿充当美国反华鹰派势力的“马前卒”，“挟美自重抗陆”，不断指责中国大陆“违反”相关国际法。2018年9月，在参加“亚太智库领袖峰会”开幕式时，蔡英文竟声称“在南海区域，在区域安全及战略问题上的合作，台湾将创造更多合作可能性应对中国大陆威胁”。〔4〕2019年6月，在参加“海事安全对话”会见专家学者时，蔡英文污蔑中国大陆在南海“扩张”海权，威胁区域的和平稳定。2020年4月，当中国大陆在三沙市设立南沙区、西沙区，民进党批评中国大陆近期就南海区域采取的片面及专断举措与声明，台湾表示关切与抗议。
（四）多边机制：凸显台湾主体性解决南海争端。2016年10月，蔡英文在接受日本《读卖新闻》采访时曾表示“台湾向来主张透过多边协商，也应该以平等的地位被纳入相关多边争端事务解决的机制”。〔5〕12月，在台湾“经略南海·永保太平－收复南海诸岛七十周年纪念特展”开幕式上，蔡英文向国际社会表明“将透过各项相关对话机制，通过多边协商多次向国际社会表达台湾‘搁置争议，共同开发’的南海政策主张”。〔6〕“蔡英文是要利用南海议题参与区域多边机制，通过非军事化、普世的议题，例如环境保育、解决海洋污染等结合使用南海作为起点或筹码。”〔7〕民进党更倾向于将美国、日本、印度等域外大国势力引入南海，幷积极配合域外势力，试图引入多边机制，搅浑南海局势，意图火中取栗。
二、蔡英文第二任期内南海政策制定的影响因素分析
（一）民进党当局在南海问题中需要合理正视“两岸因素”。一是体现在两岸在海洋领土主权“法理”论述聚焦分散。台湾南海政策是两岸关系的一部分，蔡英文主张以“台湾”名义参与南海协商，但事实是世界上绝大多数国家承认“一中原则”，其中也包括所有南海声索国。由于两岸政治互信严重缺乏，双方在南海关注焦点和侧重点也有所不同。台湾在南海诉求中，忽视大陆对于“一中原则”的坚持，是导致大陆排斥台湾参与南海协商重要缘由之一。因此，台湾试图参与南海协商，必须在“一个中国”原则前提下，提出符合双方共同接受的方案。
二是两岸关系能否为南海问题管控分歧发挥作用。两岸关系与南海问题既能相互牵制，作为二者之间存在“战略相关性”，又可以彼此发生联动。2020年1月14日，蔡英文接受BBC专访中称“台湾是个主权独立的国家，名叫中华民国台湾”“任何时候都不能排除战争的可能性”“中国如果入侵台湾将会付出相当的代价”。〔8〕在南海问题上，民进党当局把南海争端作为追求台湾“独立”的重要平台，南海政策也成为其推行“台独”政策的一部分。“由民进党的‘台独’主张衍生出来的南海政策，由于具有非常强的对抗大陆的特性，因此使大陆对民进党的不信任程度进一步加深”。〔9〕“以民进党为首的台独势力通过南海政策追求台湾‘不同于中国’的目标，可能造成两岸关系形成‘一边一国’的情况，这将对‘一个中国’原则形成严重的挑战”。〔10〕两岸因素在台湾的“南海政策”中必须严肃看待，两岸在南海主权论述“各自有所区别”，两岸对南海争议的处理态度与方式，从法理角度上看似雷同，但实际上中国大陆是积极地维护南海主权，而台湾采取消极的保守主义。
三是两岸在南海合作或冲突的可能性。民进党当局在南海问题上倒行逆施，使得中国大陆同时面临南海问题与两岸关系双重压力。但两岸在南海问题上也可以展开合作，强化非敏感领域合作，累积南海共识，化解彼此矛盾，当然首先是在“九二共识”前提下共同维权。其次可以加强学术交流，两岸在南海问题上可从学术交流做起，通过专家学者向两岸官方献言献策，向民众宣传引导，营造有利于两岸南海合作的舆论氛围。再次加强非敏感领域合作，两岸可在普世价值议题上增进交流，诸如海上人道救援、环境保护，特别是海洋环境污染与渔业资源保育，等等。但是两岸若在南海发生冲突，例如解放军主动进攻幷占领太平岛或者东沙岛，或是美国或者其他南海声索国，联合台湾一起进攻中国大陆目前所控制的南海岛礁，除非南海结构性矛盾发生根本转变，否则这种可能性在短期内，可谓微乎其微。
（二）岛内民意对民进党制定南海政策发挥举足轻重作用。2020年“大选”后，岛内政党力量格局存在“绿大蓝小”结构和“绿长蓝消”态势有新的扩展性变化。蔡英文裹挟岛内“民意”，面对南海问题的态度将更加消极，继续忽悠台湾民众，骗取选票。虽然南海远离台湾本岛数千公里，普通民众关注程度较之岛内事务较低，但“对利益最大化的追求以及对东南亚国家心理上的优势，台湾民众还是普遍认同拥有对南海的主权”。〔11〕面对岛内民意压力，蔡英文试图“维持现状”，不敢贸然放弃南海“主权”，以免给岛内民众落下“卖国误国”口实。对于南海问题的各种表态，将按照国际法相关规定处理纠纷争端，对部分泛蓝选民至少不排斥。但为了满足大多数泛绿选民诉求，认为台湾在南海问题上，从未与中国大陆发生关联交集，更不会附和“两岸共同合作，一致对外”主张。
（三）美国积极推行“印太战略”，加大拉拢民进党力度，南海问题成为中美博弈关键战略节点。与美国推行“印太战略”、强化印太战略布局、利用其他南海声索国不断挑战中国南海主权、混淆南海情势相呼应，民进党完全在配合美国南海战略利益。美国推出“印太战略”，极力拉拢台湾，遏制中国的企图不言而喻。美国在南海除继续奉行“前沿-前线”策略外，自由航行的频率不断增强，试图制衡中国海上力量增长。特朗普认为美国强大的海军是确保印太地区和平稳定的重要保障，“扩大美国海上力量的计划将会打消南海区域内美国盟友的顾虑，显示美国依然是‘亚洲自由秩序的保证者的地位’”。〔12〕2017年，美国政府提出“自由与开放的印太”愿景，将涉及台湾有关内容置于“印太区域战略”中的军事安全领域，强调美台有“共同价值观”和帮助台湾提升“防御能力”和“反遏制能力”。2018年12月，美国国会通过《亚洲再保证法案》，正式将台湾纳入美国“印太战略”的一环。
2019年6月，美国国防部发布的《印太战略报告》中，报告要求美国国会不断透过立法的努力，来维护台湾的“国防”与“国际空间”。8月，美国在台协会处长郦英杰，在出席岛内“AIT＠40台美关系展”桃园巡回站开幕仪式时公开表示，“台湾是美国印太愿景中耀眼突出的一环”。〔13〕11月，美国国务院发布《自由开放的印度－太平洋：推进共享愿景》报告，将台湾列入“志同道合的合作伙伴”，幷提及美国正与日本、台湾等国家(地区)建立良好的伙伴关系与区域治理。2020年8月，美国负责东亚与太平洋事务的助理国务卿史大伟，在传统基金会演讲时，表示“台湾是美国在印太地区，乃至全世界最可靠的合作伙伴之一”“美台关系幷不是美中双边关系的一部分”。〔14〕
面对美国政府推行“印太战略”极力拉拢台湾，蔡英文当局投桃报李，甘愿充当美国的“马前卒”。蔡英文多次对美国等西方国家公开宣称“台湾在印太地区拥有重要的地缘战略地位。2020年7月24日，对于美国参院通过“国防授权法”支持台湾参与环太军演，蔡英文表示要“强化台美间的安全合作，善尽印太区域成员的积极角色”。〔15〕2020年8月25日，蔡英文出席台北市美国商会2020谢年饭时，表示“台美双边的坚实友谊也是印太区域和平稳定的基石”。〔16〕
随着中美博弈在未来将全面升级，美国将加大对民进党当局的拉拢挑唆。美国与台湾在南海问题上相互勾结，徒增南海地区的紧张局势，不利于中国大陆在南海维权，南海问题成为中美博弈的关键战略节点。
三、台南海政策的可能走向
（1）太平岛“国际化”，突出南海扮演人道救援角色，是民进党当局最重要的南海政策。
“太平岛国际化”策略是台湾民进党当局换取与美国进行海洋政策互动的重要筹码，未来不能排除台湾当局，将太平岛作为所谓台美海洋合作的“试验田”。为配合美国等域外国家的海洋活动，民进党当局已经谋划将太平岛定位为“人道救援中心及运补基地”，以“接驾美军”为目标对太平岛进行“准军事化”建设和强化，积极谋划邀请国际学者，到太平岛进行气候变迁、地震、地质、气象等实地调查研究，不断开展南海人道救援角色。虽然有台湾学者认为，台湾允许租借太平岛给美国的可能性不高，究其缘由，其中牵涉到严峻的两岸关系和复杂的美台关系，例如台美双方须先签署幷批准《太平岛租借条约》，将涉及“主权和管辖权”问题，以及租用者所属军队、公务员及其相关人民在租用地的权利与义务”〔17〕，但仍不能排除民进党打着在太平岛进行人道救援活动的幌子，与美进行各种形式合作。例如，民进党当局通过释放向美军租借太平岛的风向球，允许美国民用及军用舰船到太平岛补充供给，而美国也会邀请台军参加在南太平洋的“医疗救援行动”。可以说，未来蔡英文当局的重要南海政策是将太平岛“国际化”，突出南海扮演人道救援角色。
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