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| 缅甸如何恢复国内和平稳定仍面临巨大挑战 |
中评社╱题：缅甸政局深陷动荡泥潭 作者：彭念（广州），华南理工大学外国语学院副教授、印度洋岛国研究中心研究员；贾圆圆（海口），海南师范大学外国语学院英语笔译2022级硕士生
【摘要】自2021年2月发生“政变”后，缅甸政局深陷动荡泥潭而不能自拔，幷已形成“反抗-冲突-大选推迟-反抗-冲突-大选推迟”的死循环。当前，缅军与果敢同盟军等民地武的武装冲突升级，原定于今年8月举行的全国大选也被推迟，缅甸又陷入新一轮死循环，短期内不太可能恢复国内和平稳定。
2021年2月1日凌晨，缅甸军方突然发动“政变”，时任缅甸总统温敏、国务资政昂山素季及全国民主联盟（以下简称“民盟”）部分高级官员被缅军扣押。临时总统敏瑞随即发布命令，宣布实施为期一年的国家紧急状态，幷将国家权力移交给国防军总司令敏昂莱。国防军总司令部随后成立国家管理委员会（以下简称“国管委”），敏昂莱出任委员会主席，缅甸重回军人执政时代。
“政变”后缅甸国内反抗军方的袭击活动层出不穷，部分民族地方武装组织（以下简称“民地武”）也在缅北与缅军爆发激烈冲突。截至目前，由缅甸民族民主同盟军（又称果敢同盟军）、德昂民族解放军、若开军组成的北方联盟已占领上百个缅军军事据点和至少三个政府控制区，以及缅甸通往中国的重要商贸通道。与此同时，缅甸国家紧急状态一再延长，原定于今年8月举行的全国大选已延期。考虑到缅北冲突再起，全国大选仍遥遥无期。
一、“政变”后缅甸局势动荡
（一）军方独揽大权
从缅甸政治势力的实力变化来看，“政变”后由民盟组建的民选政府被军政府取而代之，军方独掌军政大权，实力继续增强。“政变”后民盟受到军方严厉镇压，大部分高级领导人和重要官员都被军政府关押审讯判刑，党产也被没收，办公室遭搜查，民盟也面临被解散危险。〔1〕尽管一些逃亡的民盟议员组建民族团结政府（NUG）和人民防卫军（PDF），但其缺乏强有力的领导机构、长期稳定的“根据地”、训练有素的军队，因而难以从军方手中夺回政权。不仅如此，在军方的持续打压下，民族团结政府和人民防卫军的生存空间被日益压缩，可谓处境艰难。
从缅甸内部政治结构的变化来看，“政变”后缅甸政治格局由政府（民盟）、军方、民地武“三足鼎立”演变为军方、民盟（民族团结政府）+民地武的“二元对立”格局。首先，“政变”之前的“三足鼎立”实际上是军方一家独大、民盟和民地武既合作又竞争的弱对抗格局。“政变”后军方实力增强，民盟实力受损，民地武实力变化较小。其次，“政变”之前军方与民盟既合作又斗争，“政变”后军方与民盟“撕破脸”，双方陷入你死我活的对抗局面，难以重回“共享”权力的旧时代。再次，军方与民地武积怨甚深，短期内难以真正和解。不仅如此，果敢同盟军还联合其他民地武对缅军发动自2015年以来的最大规模攻击，再次引爆民地武与缅军之间的大规模军事冲突。最后，“政变”后民盟与民地武处于既合作又防范的复杂局面。尽管民盟号召民地武加入人民防卫军反抗军政府统治，民地武则态度不一。少部分民地武，如已被军方划入恐怖主义组织的克钦独立军和果敢同盟军等与人民防卫军幷肩作战；大部分民地武则静观其变，同时参与军方主导的和谈；还有少部分民地武拒绝人民防卫军的人民保卫战，不希望本地区生乱。
（二）缅北冲突升级
尽管缅军自“政变”后就宣布停火且重启和谈，但缅军与部分民地武之间的武装冲突不仅没有停歇，还呈现出升级趋势。据缅甸战略与政策研究所（ISP-Myanmar）数据显示，2021年2月1日至2023年7月31日，缅甸全国范围内至少发生1万起武装冲突。仅在2023年期间，全国就爆发至少2305起冲突，其中48%发生在民地武和人民防卫军与缅军之间。此外，冲突总数自今年2月以来呈下降趋势，但从7月开始又呈现逐步增加的态势。〔2〕
目前，与缅军交火的民地武主要集中在缅北掸邦和克钦邦、缅泰边境的克伦和克耶邦以及缅印边境的若开邦和钦邦，主要包括果敢同盟军、德昂民族解放军、克钦独立军、克伦民族解放军、克伦民众防卫军、克伦尼民族防卫军、若开军和钦民族阵线等。更为重要的是，缅军在冲突中还动用重型武器进行地面火力打击，幷屡次进行空袭，冲突范围和烈度显着扩大。
除了民地武，缅军与人民防卫军之间的冲突也呈现出范围广、频次高的特点。自“政变”至去年11月，缅军与人民防卫军之间至少发生2267次冲突，人民防卫军与民地武合作与缅军至少发生925次冲突。〔3〕此外，缅北掸邦民地武之间也爆发严重军事冲突。2021年11月，掸邦复兴委员会、掸邦进步党、德昂民族解放军在掸邦北部发生严重武装冲突。〔4〕2022年1月，佤邦联合军和南掸邦军（RCSS/SSA）在掸邦东部和南部不断发生军事冲突，紧张局势仅次于2005年。〔5〕
由于冲突持续，缅甸年轻男性不愿参军。据缅甸专家统计，军队人数由过去的30-40万，骤减到如今的15万人，其中仅有7万人能够上场作战。〔6〕美国和平研究所专家表示，由于缅军多线作战、疲于应付，一些民地武已经夺回失去的大量领土。如，位于缅甸西部的若开军几乎控制了整个地区。缅甸特别咨询理事会最近的一项研究也发现，军政府只控制全国约五分之一的城镇，以及缅甸中部地区少数城镇以外的道路。〔7〕
（三）经济颓势加重
受新冠疫情和“政变”双重打击，缅甸经济增长严重放缓。为反抗军政府统治，缅甸卫生、教育等行业人员纷纷罢工，国内产业几乎处于停滞状态。由于冲突频发、电力短缺和政策朝令夕改等不利因素干扰，缅甸人均国内生产总值较疫情前水平下降13%。根据世界银行报告显示，预计截至今年9月，缅甸国内生产总值将仅增长约3%。〔8〕同时，缅币持续贬值、全球物价升高、军方物流监管等导致缅甸国内通货膨胀率不断上升。2022年年中，缅甸通货膨胀率达到近20%。〔9〕这意味着使用缅币购买石油等必要大宗商品将会变得更昂贵，也更容易加剧国内能源紧缺困境。此外，冲突也造成大量人员失业，居民实际收入大幅下降。据统计，2017-2022年，缅甸居民工资平均下降15%；2020-2022年，缅甸贫困人口增加了一倍，约有40%的人生活在国家贫困线以下。〔10〕
新冠疫情和军事冲突还严重冲击缅甸旅游业。疫情之前，旅游业一直是缅甸的支柱行业之一。2012-2020年，每年大约有100万外国游客前往缅甸旅游。受疫情影响，直到去年4月，缅甸才重新向外国游客开放边境。但由于缅甸政治局势不稳，多国发布赴缅旅游警告。这使得国际游客访缅数量迟迟未能恢复到疫情前水平，无法为缅甸带来大量经济收益。
自“政变”以来，以美国和欧盟成员国为主的西方国家，多次对缅军高级官员及其亲信实施经济制裁，暂停与军政府关联企业的项目合作。此外，包括伍德赛德(Woodside)、雪佛龙(Chevron)等众多外国能源公司从缅甸撤出，导致新的油气田勘探开采受阻，将对缅甸国内经济增长和能源出口创汇造成巨大影响。〔11〕
（四）人权问题受指责
“政变”发生后，美西方国家以及联合国等国际组织屡次谴责缅甸军政府侵犯人权。据政治犯援助协会(AAPP)统计，截至今年8月末，已有4023名无辜民众在全国各地的反政府示威游行中丧生，约2.5万人被逮捕，其中仅有约6千人被释放，剩余1.9万人仍被拘留。〔12〕
此外，在冲突地区，缅军烧毁房屋、杀害平民的事件时有发生。有可靠信息表明，在过去两年中，包括民居区、诊所、学校和礼拜场所在内的3.4万多座民用建筑被烧毁。〔13〕今年1月，联合国称，在受冲突影响的地区，军方“不分青红皂白的炮击和空袭无辜百姓，执行法外处决，幷烧毁整个村庄”。自“政变”以来，至少有140万人流离失所，许多人生活在丛林中的临时营地。世界银行预测，随着军方不断延长紧急状态，加之缅北冲突不断升级，今年年底缅甸难民人数将会升至270万人。〔14〕
二、缅甸政局动荡的主要影响因素
（一）大选可能导致暴力升级
今年7月31日，缅甸国管委发布公告称，因国家仍处于非正常状态，再次将紧急状态延长6个月，幷将国家权力移交给敏昂莱。这已经是军方第四次延长紧急状态。同时，原定于今年8月举行的全国大选也被推迟。而根据缅甸2008年宪法规定，紧急状态期限为24个月，紧急状态解除后的6个月内必须举行大选。〔15〕
军方希望通过选举实现政权的合法过渡，即从直接的军事统治转型到民选政府行使权力。军方宣称，举行大选是恢复国家正常秩序的第一步，也是其在“政变”后推出的“五点路线图”的最后一步。〔16〕然而，目前没有证据表明选举能够减轻国内紧张局势。
首先，民盟抵制大选。今年年初，国管会公布新的《政党登记法》，其中规定所有政党必须在接下来的60天内重新登记，不重新注册的政党将自动解散。民盟称，军方举行的大选是“违法的”，任何人试图参与投票都会被视为犯有“叛国罪”。〔17〕流亡海外的民盟中央工作委员会发布声明称，该党中央执行委员会第二次临时例会决定，将不在联邦选举委员会登记。这也意味着民盟将无法参加未来举行的大选。
其次，新版《政党登记法》导致参选合格政党大幅减少。该法规定，成立政党的人士需签署保证书。新成立的政党，如在全国范围开展工作，在政党成立之日起90天内，最少要组织出10万名党员。如只在省邦内开展工作，则在政党成立之日起90天内，最少要组织出1000名党员。政党成立须在缅甸经济银行开设政党基金存款账户。如在全国范围开展工作的政党，需存入政党基金1亿缅币；在省邦开展工作的政党，则需存入1000万缅币政党基金。另外，在全国范围开展工作的政党，在政党获批成立之日起180天内，最少需在全国一半镇区开设政党办公室。
政党代表和选举专家们表示，在现有的92个党派中，仅有约20个党派有充足资金，能够满足要求。同时，要在全国各地设有165个政党办公室也给各党派造成经济、物流和人力压力。尽管采用比例代表制将减少选区的总数，但考虑到候选者的安全风险，在半数选区内进行竞争也是一项艰难任务。由于选举遭到普遍反对、参与竞选活动的危险，目前很少有人愿意加入政党，各党派将难以筹集到必要的党员人数。〔18〕这些新要求导致缅甸登记的政党数目大幅减少，从政变前的92个减少到3月24日的52个。与过去不同的是，这些政党中的大多数（52个政党中的40个）将只竞争一个省邦或地区。2020年在国家立法机构中赢得超过一个席位的八个政党中，只有四个重新注册。
再次，选举前准备工作面临安全威胁。除颁布新的《政党登记法》外，军政府和选举委员会还在整理新的选民名单。由于缅甸没有中央民事登记数据库，需要各地官员挨家挨户核实地方的纸质记录。然而，这一工作的开展却及其困难且危险。“政变”后反军方势力突袭了许多政府办公室，幷销毁记录，企图破坏军政府统治，从而导致原有数据不足。此外，“政变”后反军方势力不断刺杀政府官员，任何参与到选举准备工作的人员都会被列为他们的袭击对象。即便是在武装士兵和警察陪同核查员的情况下，也未能阻止反军方势力袭击。〔19〕在收集选民名单信息活动开展的第一天，德林达依省一个乡镇的人民防卫军就开枪打死一名护送核查员的警察。之后几天，位于仰光的人民防卫军又在市区内引爆非致命性炸弹，幷警告称，如果继续收集选民信息，他们将会发动致命袭击。此后，位于曼德勒、实皆、马圭省的移民局都遭到炸弹袭击。
最后，选举需要在民地武控制和人民防卫军活动的地区开展。军方可能会派警察和士兵保护选举工作人员和候选人，以确保选举顺利开展，但仍难避免来自民地武和人民防卫军的袭击。此外，由于反军方势力的宣传和威慑，一些政党、候选人和选民也可能会抵制选举。而军方为确保选举合法性，也可能利用恐吓和暴力强制民众参与选举。
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