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| 承认和坚持一个中国原则是台湾能够参与世界卫生大会的前提和基础 |
中评社╱题：试析台湾参与世卫组织的“能”与“不能” 作者：王英津（北京），中国人民大学国际关系学院教授；张铮（北京），中国人民大学国际关系学院博士研究生
【摘要】在台湾诉求参与世卫组织的历史实践中，已形成“能”与“不能”的两种操作模式，即台湾在坚持一个中国原则的基础上通过与大陆协商，可以适当的身份参与世界卫生大会。简言之，承认和坚持一个中国原则是台湾能够参与世界卫生大会的前提和基础，台当局背离一个中国原则必然导致无法参与的结局。在大陆看来，台湾参与世卫组织幷非仅是一个通常意义上的公共卫生问题，其政治属性也非常明显，故大陆始终坚持从问题的双重属性出发来处理该问题，既要尽己所能为台湾同胞的卫生健康提供保障，又要坚决遏制台当局藉助疫情在国际社会谋求“台独”的行径。
当下，台湾参与世卫组织问题已成为美台联手进行政治操弄的议题，幷藉此牵制中国大陆的快速发展。那么，台湾参与世卫组织究竟有无可能性？如果能，需要具备什么样的条件，幷经过怎样的程序；如果不能，究竟是什么原因所致；在台湾绕开中国大陆、单方面“闯关”世卫组织问题上，美、台为何“明知不可为而为之”呢？其背后的真实动机究竟是什么？基于认清以上问题，本文做如下探讨和分析。
一、过去实践中台湾参与世卫组织的“能”与“不能”
回顾既往，早在1997年，台湾当局就曾向世卫组织（即WHO）提出了参与申请。缘此，台当局开启了诉求参与世卫组织的长达20余年的历程，幷在此过程中，形成了台湾能或不能参与世卫组织的“惯常性”操作模式。“能”参与的操作模式是：基于一个中国原则、经由两岸协商、最后台湾务实参与的模式；“不能”参与的惯常操作是：没有一个中国原则做基础，台当局绕开跟大陆协商，单方面“闯关”世卫组织的操作手法。两种不同的操作手法导致两种不同结果，主要是台湾能否以观察员身份参与世界卫生大会的活动,同时两种操作手法在动机、背景、条件等方面也均不相同。
（一）李、陈、蔡时期为何“不能”
台当局绕开一个中国原则，单方面“硬闯”参与世卫组织，主要体现在李登辉当局（后期）、陈水扁当局、蔡英文当局（2016年5月上台以来），绕开两岸协商，单方面在国际社会拓展所谓“国际活动空间”，推行“台独”路线。在此过程中，台当局企图绕开大陆，通过世卫组织现有纳新程序，实现先“务实地”成为其观察员，再成为其会员的目的。叩关伊始，台当局便以“事实上的国家”身份，申请成为世卫组织的会员，幷同时申请观察员身份〔1〕，这一操作既暴露了台当局的“台独”图谋，也显现其深知以会员身份参与世卫组织的不可能性。这一操作模式下，台当局将力争成为世卫组织的观察员作为主要诉求目标，幷将希望寄托于其“友邦”的联名提案，然后极力争取美、日、欧等外部国际力量的支持。
从以上三个时期的实践结果来看，台“友邦”为其发声的数量、外部国际力量的态度与行为，呈现出稳定与波动共存的特点。李登辉时期（1997-2000年），台“友邦”初步形成在提案等相关阶段“协作分工”的模式，三年间这一模式相对稳定，其变化主要表现在“友邦”提案数量的差异。而且，以美国为代表的外部国际力量，对台湾参与世卫组织的态度逐渐明朗。例如，1997年美国对此表态声称其奉行一个中国政策，不主张在政府间国际组织内讨论台湾成为会员的问题，但希望台湾能以适当方式为世卫组织做出“贡献”。1998年美国众议院通过第334号共同决议案，首次表态支持台湾参与世卫组织。1999年美国国会“支持台湾参与世卫组织”。2000年美国国会以法案形式要求促成台湾成为世卫组织的观察员，幷成为美国至今的基本立场。〔2〕李登辉主政后期，台湾企图绕开大陆，依靠单方面的“死拼硬打”闯进世卫组织的路径基本形成，陈水扁时期和蔡英文时期，在此基础上依靠“友邦的发声”、“国际反华力量的支持”，继续推进台湾参与世卫组织的进程。
陈水扁时期，台当局推进参与世卫组织基本路径未变，但受岛内政治环境影响，台当局加大叩关世卫组织的强度。2001至2002年，陈水扁当局延续李登辉当局绕开大陆在国际社会“死拼硬打”的推进策略。值得注意的是，2001年美国首次在世卫组织会议期间，公开表达支持台湾参与世卫组织的态度，幷在2002年修法延长相关法律时效。此外，欧洲议会通过紧急联合决议文，呼吁世卫组织应接纳台湾为观察员。〔3〕之后，美国和日本于2004年首次在世界卫生大会期间通过投票支持台湾参与世卫组织。因此，陈水扁时期，无论从发达国家的表态看，还是从世界卫生大会的相关程序上看，台湾参与世卫组织获得支持的力度在总体上呈现出增强趋势。即便2007年陈水扁采取激进策略，谋求以“会员”身份参与世卫组织，美国等外部力量虽持否定态度，但仍明确支持台湾以观察员身份参与世界卫生大会。可见，陈水扁时期，台当局推进参与世卫组织的路径和策略基本上未变，幷且“外部力量支持”程度增强。当然，该趋势之所以形成在于“台湾参与世卫组织”问题的性质，即兼具卫生问题与政治问题的双重性质。针对这一情况，大陆与世卫组织协商后，做出保障台湾同胞健康福祉的妥善安排，相关安排在很大程度上为两岸关系回暖后，台湾能够以观察员身份参与世界卫生大会奠定了基础。
2016年5月蔡英文上台后，大陆为向蔡英文当局释放善意，幷以一个中国原则为前提，同意世卫组织继续在该年度向台湾发出参会邀请，因而蔡英文当局延续马英九时期的政治“红利”，继续参加了2016年的世界卫生大会。参会后，蔡英文当局幷未珍惜大陆释放的善意，拒不接受“九二共识”，继续推行破坏两岸共同政治基础的“台独”路线，导致台湾继续以观察员身份参会的政治基础完全丧失。自2017年以来，台湾当局因不接受一个中国原则而被世卫组织拒于门外，而2020年新冠疫情爆发后，台湾自认为有了诉求参与世卫组织的新理由。在新冠疫情蔓延的背景下，台当局的诉求得到美国、欧洲主要国家、加拿大、日本、澳大利亚等西方国家的支持，它们均表示支持台湾以观察员的身份参与世卫组织。因世卫组织坚持按照1971年联合国2758号决议、2005年中国与世卫组织签署的关于台湾参与世卫组织问题的备忘录以及其他相关文件处理台湾参与事宜，台湾迄今无法收到以观察员身份参与世界卫生大会的邀请。
（二）马英九时期何以“能”
相较于李登辉、陈水扁、蔡英文时期，马英九时期（2008年-2016年）两岸就台湾参与世卫组织问题所达成的特殊制度安排和惯常操作模式，就显得格外宝贵。该操作模式具有以下几个要点：其一，坚持“一个中国”原则。该原则是处理台湾参与世卫组织问题的政治基础和前提条件；祇有在坚持一个中国原则的前提下，才可以根据世卫组织的章程规定和实际情况，以大陆同意和接受的某种方式，来处理台湾参与世卫组织活动的问题。回顾马英九时期，两岸之所以在台湾“国际活动空间”问题上能够形成一些和平共识和共同遵守的行为规则，根本的政治基础就是一个中国原则。如果偏离了该原则，则台湾参与世卫组织问题就无从谈起。〔4〕其二，依循先两岸、后国际的路径。亦即台湾要参与世卫组织，首先要积极跟大陆进行充分协商幷达成具体谅解和方案，然后再向国际组织提出申请。台湾一意孤行的单方面行动不会被大陆所接受。实践也证明，台湾当局越过两岸协商、单方面谋求参与世卫组织的企图从未成功。台湾方面必须认识到，在参与世卫组织的路径上应坚持“从大陆走向国际”，而非“从国际走向大陆”，期待通过在国际社会四处活动而给大陆施加压力，进而达到其参与世卫组织的目的是不现实的。〔5〕其三，采取个案处理模式。在台湾参与世卫组织问题上，最终被该组织和两岸双方共同接受的操作惯例是个案处理，即对台湾加入世卫组织问题采取逐年逐案逐次解决的处理方式。
马英九时期，两岸就台湾参与世卫组织问题达成的制度安排和操作模式是台湾真正意义上的务实参与模式，至少包含三个层面的务实：一是务实回归两岸关系实质，从源头寻找出路；二是务实尊重台湾人民参与世卫组织的真实愿望；三是两岸共同务实回应和保障岛内同胞健康福祉的需要。此外，马英九当局在一个中国原则基础上务实参与世卫组织的做法，凸显其在诉求台湾参与世卫组织问题上的灵活性，也为大陆帮助台湾参与世卫组织提供了可能的空间。进而言之，大陆历来高度重视保障台湾同胞卫生健康福祉，一个中国原则、先大陆后国际路径、个案处理方式不仅使台湾成功参与了世界卫生大会，而且将之前用于拉拢“邦交国”和外部力量的经济资源，节省下来全部用之于岛内的公共卫生事业。
二、今后台湾参与世卫组织的“能”与“不能”
未来台湾在参与世卫组织问题上能否取得突破和进展，仍取决于蔡英文当局是否承认“九二共识”，以及两岸关系和平发展的状况。倘若蔡英文当局能够重新回到一中轨道，接受“九二共识”，台湾参与世界卫生大会将极具可能。但从目前蔡英文当局的两岸政策立场看，蔡英文接受一个中国原则的可能性极低，两岸协商更是缘木求鱼，所以，未来几年台湾当局能参与世界卫生大会的可能性几乎为零。
近几年来，随着美、加、英等国际势力纷纷表态支持台湾参与世卫组织，蔡英文当局又重新燃起参与的希望，企图依靠由“友邦”提案、西方大国纷纷支持来实现参与世卫组织的目的。那么，这到底有没有可能性呢？不妨让我们从参与世卫组织的相关程序规定和技术环节来做一分析。
世卫组织现有两种参与情形，即完全参与和部分参与。完全参与系指世卫组织会员，祇要按照世卫组织相关规定承担规定义务，就可以完全参与该组织各项会议，幷在参与过程中享受各项权利。部分参与是相较于完全参与而言，参与层级、参与过程和享有权利范围受到一定限制，这部分参与主体主要包括世卫组织观察员、与世卫组织通过正式协定联系的国际组织、与该组织职责相关的国际、国内政府或非政府组织、其它必要非国家行为体等。需要指出的是，世卫组织正式成员包括会员、副会员（亦称准会员），但根据世界卫生大会议事规则第三章第45条规定：“准会员代表得与会员国代表平等参加卫生大会及其主要委员会的会议，但不能担任职务，亦无表决权。除会务委员会和证书审查委员会外，他们得与会员国代表平等参加卫生大会的其它委员会，小组委员会或分组。”〔6〕因此，完全参与世卫组织祇存在正式会员情形，而台湾参与世卫组织的主要目的就是为获得该组织的正式会员身份。
由上可见，台湾参与世界卫生组织身份可能选择主要有四个，即会员、副会员、观察员、非观察员的非国家行为者。在这四种身份中，以“会员”、“副会员”身份参与不具有可能性；以“非观察员的非国家行为者”身份参与原则上具有开放性；以观察员身份参与则需要具备严格条件幷遵循相关程序，否则没有可能性。具体分析如下：
（一）台湾以会员身份参与世卫组织不具有可能性
根据《世界卫生组织组织法》（以下简称组织法），成为该组织会员途径包括三种：①申请主体是联合国会员国。组织法第三章第四条规定：“联合国会员国，依第十九章规定，幷依其本国宪法程序，签订或以其他方法接受本组织法者，得为本组织会员国。”〔7〕②申请主体是世界卫生组织创始会员国。组织法第三章第五条规定：“凡被柬邀委派观察员出席一九四六年于纽约举行之国际卫生会议之国家，依第十九章规定幷依其本国宪法程序，签订或以其他方法接受本组织法者，得为本组织会员国。但签订或接受本组织法应于卫生大会第一届开会前为之。”〔8〕③申请主体是非前两种情形的其它国家。组织法第三章第六条规定：“未依第四条与第五条规定加入为会员国之国家，得申请加入。其申请经由卫生大会过半数票批准后，即得加入为会员国，但以不违背根据第十六章业经通过之联合国与本组织所订之协定为限。”〔9〕
通过比照三种途径，第一条途径下，台湾当局已经不是联合国成员，且根据联合国当前状况，台湾不可能“加入或重返”成为联合国会员国。第二条途经，台当局“创始会员国”身份之“中华民国”，已经在1949年后丧失资格，不满足该条件要求。第三条途径对台当局来说，虽从理论上看有一定的可操作空间，但在现实中几乎不可能。即纵使台当局以“国家”主体自居，向世界卫生组织递交申请，大陆也有能力阻止其申请在世界卫生大会期间通过。根据组织法第十三章第六十条规定：“卫生大会对于重要问题之决议，应以出席及投票会员国三分之二同意票为之。此项问题应包括：公约或协约之缔结；依照本组织法第六十九条第七十条第七十二条及修正案之规定，批准各种使本组织与联合国及其他政府间组织及机关建立联系之协约”；“关于其他问题之决议，包括指定何种事项应以三分之二之多数票决定之问题，应以出席投票之会员国过半数之同意票为之。”〔10〕大陆可根据此规定，尤其是该规定第二款，将台湾当局申请转为重要问题之决议，将投票门槛由简单多数，变为三分之二，遏制台当局成为该组织会员的可能。所以，台当局成为WHO会员不具可能。
（二）台湾以副会员或准会员身份参与世卫组织不具有可能性
根据世卫组织组织法第三章第八条规定：“领土或各组领土，其本身不负国际关系行为责任者，经会员国或对各该领土负责之主管当局代表申请，得由世界卫生大会准其加入为副会员。”〔11〕目前世卫组织有波多黎各及托克劳群岛两个副会员，分别由美国和新西兰为其代为申请。代为申请为副会员的新近案例，是丹麦政府代表法罗群岛递交的关于要求成为准会员的申请，总干事根据组织法第三章第八条，向第74届卫生大会提交申请，供世界卫生大会审议。
相较于已经成型或正在推动成为副会员的案例来看，大陆认为台湾当局不拥有独立的主权地位，如果由代表中国主权的大陆代为申请，台湾当局很可能不愿意接受。同时，从大陆与香港、澳门的现有合作模式而言，香港、澳门作为中国代表团成员，以地区名义成为世卫组织西太平洋地区委员会一员，已经较好解决地区政府参与世界卫生组织的需求。大陆倘若单方面提出代为台湾申请副会员资格，这本就是善意的释放，但尚无必要。
（三）台湾以观察员身份参与世卫组织具有附条件的协商性
世卫组织的《基本文件》幷未对“观察员”这一身份主体进行详细规定，但从其实践来看，世界卫生组织中的观察员资格，包括主权国家、准主权国家及非政府组织。世卫组织的《基本文件》中提及“观察员”一词共8处，主要涉及邀请观察员目标对象以及观察员权利。例如世界卫生大会议事规则第四十六条：“应邀参加的准会员、或已代其申请会籍的领地的观察员，可列席卫生大会或主要委员会的任何公开会议。应大会主席邀请幷经大会或委员会同意，他们可对讨论的问题发言。观察员可发给非机密性文件、以及总干事认为可以发给的其它文件。他们得向总干事提交备忘录，其分发性质与范围由总干事定。”〔12〕可见，观察员身份囊括多种主体，台湾以此身份参与世界卫生大会，对大陆来说具有一定的包容空间，但仍旧不能忽视世卫组织观察员现有成员之间身份差异。世卫组织现有观察员6个，分别是梵蒂冈、列支敦士登、马耳他骑士团、巴勒斯坦、国际红十字会、世界议会联盟。这六个成员形成了观察员两种类型，一是被国际社会广泛承认，幷作为联合国会员或观察员存在的政治主体；二是世卫组织认可幷建立正式关系的国际组织。
（四）台湾以非观察员的非国家行为者参与世卫组织具有开放性
根据世卫组织《基本文件》和相关规定，邀请非国家行为者参与对其开放范围的活动。《基本文件》中与非国家行为者交往的总框架导言开篇部分指出，“与非国家行为者交往的总框架草案以及世卫组织关于管理与非国家行为者交往的政策和业务程序，适用于在本组织各级与非国家行为者的所有交往，关于交往的四项具体政策和实施程序则限定分别适用于非政府组织、私营部门实体、慈善基金会和学术机构。”〔13〕非政府组织、私营部门实体、慈善基金会和学术机构，是非国家行为者参与世卫组织的主要组织载体。台湾以非国家行为体名义参与世界卫生组织，贯穿台湾参与世卫组织的整个历程。〔14〕具体而言，台湾参与世卫组织的早期推动力量，主要是非国家行为者的民间机构。此外，即便台当局无法以会员、副会员、观察员等身份，参与世界卫生组织，仍保持民间非国家行为者参与世卫组织的空间。
从台当局推动参与世卫组织进程来看，其首选仍是寻求以观察员身份参与世界卫生大会。那么蔡英文当局能实现以观察员身份参与世界卫生大会吗？
根据世卫组织的相关规定，某一主体成为世卫组织的观察员有两种途径：一是通过世卫组织总干事邀请。根据世界卫生大会议事规则之卫生大会会议部分第三条规定：“总干事可邀请已提出会籍申请的国家、已代为申请为准会员的领地、以及虽经签署但尚未接受组织法的国家，派观察员出席卫生大会的会议。”〔15〕二是通过世界卫生大会以大会决议的方式邀请。如若任何会员国认为确有必要，可提案提请世界卫生大会邀请世卫组织非会员国或国际组织，以观察员身份参与大会。此方式在世卫组织实践中的典型案例是，1974年世界卫生大会通过WHA27.37号决议，邀请巴勒斯坦以观察员身份参与世界卫生大会。
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