这并不是说总统在对外政策的行政主导已经不复存在了，拜登还能对国会通过的法案行使否决权，如果两院推翻总统的否决，虽然可以通过立法，但就涉及复杂的政治角力。同时，行政部门也有很多手段来制衡国会，不明白拒绝或是全力阻扰幷不代表会全力执行，可以技巧性回避。虽然美国国会通过“台湾旅行法”、“台湾再保证法”等涉台法案，但实际上美国行政部门按照自己的需要，有的问题改变了，有的还是坚持过往的工作惯例。美国参议院外交委员会通过的“台湾政策法案”版本，经过行政部门的协商，在“半官方化”方面的挑衅及时收手。有观点认为是“台湾政策法案”在台湾“非北约同盟”、代表处名称等方面在不断突破中国大陆的底线，唯恐中美关系恶化，所以行政部门要求改变。这有一定的道理。然而，更重要的原因未必不是这些条款实际是国会对行政部门下指导棋，是国会对行政部门权限的侵犯，危害了总统在外交政策制定中的主导地位。这些方面容易引起行政部门的反弹，但其他方面可能也是行政部门所愿意的，如防务合作和经济支持等。具体来说，“台湾政策法案”很多措施的改变名义上看是对台湾政治地位的淡化，实际是对行政部门外交权力的捍卫，这些是国会权力的边界。如“非北约盟友”（Major Non-NATO Ally）、驻美机构名称和派驻机构的任命等。④这些条款都涉及敏感的国会和白宫关系问题，在历史上也对此产生过诸多争议。例如，在“非北约盟友”问题上，2002年国会通过2003年财政年度“外交授权法案”时就规定台湾可比照美国主要非北约盟友获得同等待遇（涉及移转国防品项与国防劳务应有待遇），当时小布什总统特别强调“该法条有可能被误解成美国有意改变‘一中政策’，而且正由于可能会被认为是在改变美国政策，因此令人不可接受地在干扰总统依据宪法处理外交事务之权限”。所以，国务院在官网上特别强调虽然台湾列入清单，但幷没有正式宣告。可以解释的是，“台湾政策法案”在涉及“外交承认”方面从原先具有约束力的条款改为建议条款，实际上是白宫和国会双方在外交事务方面的权力妥协。当然，即使“台湾政策法案”没有完成整体立法，国会也可将该法草案打散，以修正案或是“化整为零”的方式放进一般立法中予以实现。但国会没有这么做，显然是考虑到与行政部门在涉台权限方面的关系。
除“外交承认”条款之外，美国国会和行政部门可能在很多问题上“扮黑白脸”相互配合。如增加军事防务介入、经济自由化和国际空间加强等方面，二者的目标具有一致性。双方都愿意在军事介入方面更显强势，推动美台同盟的指向更加明确。因为美国在深化和构建美日印澳“四方安全对话”机制和美英澳三方安全伙伴关系，推动核潜艇成为南海地区军备竞赛重要内容的同时，与台湾当局的军事合作也趋向常态化和制度化，试图完成对中国的围堵、防范与打击的军事准备。台湾大学政治系教授杨永明直指这项法案是“台湾实质承认与代理战争法案”，实际上美国就是要发动一场台海的代理战争，该方案在根本上就是军事接管法。⑤这些都事实上让台湾的法理定位更加模糊化，以“一中一台”来暗中替换“一个中国”。⑥“台湾政策法案”是对现有法律文件中美国对台政策的汇编，幷无太多创新或突破的地方，有的行政部门希望通过国会立法，以所谓民主之名为自身的政策转向提供背书，进而增强所谓合法性。
三、国会立法塑造国际秩序的法治话语？
众所周知，二战后的国际法秩序是在美国推动下建立的，按道理说美国应该维护联合国宪章和相关国际法的权威。国际法尤其是国际条约是一个国家的法律承诺，代表着一个国家的信誉，尤其对作为大国的美国来说，这些是符合其国家利益的。然而，国际法在规范层面具有碎片化和模糊性，与美国的主张等现实面的张力越来越大。“中美三个联合公报”是中美关系的政治基础与法律“护栏”，但是美国近年却愈来愈重视“与台湾关系法”与六项保证⑦，强调台湾的主体地位不受影响。美国虽然一直操弄台湾问题国际化，但长期以来面临着国际法的拘束，没有跳脱出干涉中国内政的范畴。所以，美国要建立所谓基于规则的国际秩序，而这里的规则主要是美国的“家法”及其主导的“帮规”，幷将之强加于世界人民头上。这背后日益充斥着霸道、偏执的对抗思维，认为中国不仅是最严峻的长期挑战，更是唯一兼具重塑国际秩序意图和能力的国家。因此，美国极力构筑有利于美国利益和价值观的国际环境，转化为“民主VS.专制”的叙事框架，试图以此污名化中国，获得盟国和国际社会的支持。⑧美国掌握了国际社会的话语权，在美国的推动下，北约在文件中将中国视为“系统性挑战”。然而，二战以来“维护国家主权和领土完整”是国际关系的基本准则，中国也在国际社会上始终如一捍卫一个中国原则。王毅外长指出：“联大第2758号决议从政治上、法律上和程序上彻底解决了包括台湾在内全中国在联合国以及国际机构中的代表权问题，也彻底封堵了任何人、任何国家企图制造‘两个中国’或‘一中一台’的任何空间。”美国置国际法的基本准则于不顾，公开质疑联合国第2758号决议等行为，以危害中国国家主权和领土完整为手段来遏制中国，反而给中国贴上“国际秩序挑战者”的标签，藉机打造以围堵中国为目标的“热爱自由的国家的全球联盟”。⑨一旦中国准备采取军事行动捍卫国家主权时，美国就以所谓维护台海和平稳定繁荣作为藉口介入。美国国务卿布林肯说，任何国家都不能以武力重新划定另一国家的边界，这同样也适用于台湾问题上。美国不能以所谓基于规则的国际秩序掩盖或绕开以联合国宪章为核心的国际法，将台湾进一步武装化和工具化。随着美国若在这么明确的国际法秩序面前都要改变美台关系，那么其在乌克兰危机等问题上对国际法的言说自然就显得苍白无力。乌克兰危机发生后，美国极力将乌克兰与台湾地区进行对比，通过社交媒体进行有选择的信息传递，来影响国际社会对台湾问题的认知，成功将台湾问题作为国际议题推出。这样一方面可以将美国行为正当化，直接将所谓的普世价值法律化和司法化，避免国际社会一个中国原则的框范；另一方面藉台海议题强化意识形态对抗，建构所谓基于价值共识的国际环境，巩固盟友或伙伴关系，推动国际社会分群，让西方国家民众自以为占据了道德高地后，理所当然地敌对和仇恨中国。
然而，美国惯于将国内法凌驾于国际法之上，以“国内法”规制国际问题，以所谓的国家安全等藉口对别国实行“长臂管辖”或“单边制裁”，通过单方面立法将台湾作为美国的“势力范围”和“安全提款机”，目的是为美国强化对中国的战略遏制、制度竞争和认知塑造提供所谓正当性，试图撬动整个国际局势朝有利于美国领导的方向发展。“台湾政策法案”以包裹立法方式全面增补“与台湾关系法”的基础，纳入“六项保证”的精神与规定。“台湾政策法案”旨在通过强化台湾的防卫能力，逐步从“一个中国”政策立场后退，偏向于纵容“台独”以及支持台湾国际化。虽然它表面维持了“一个中国”政策，但实际是暗中替换为“一中一台”，将台湾议题越来越国际化，甚至也把“台湾地位未定论”法律化。例如，“台湾政策法案”针对联合国恢复中国席位的第2758号决议称，该决议幷未处理台湾代表权问题，亦未含任何攸关“台湾主权”的声明。这是直接挑战中方底线的提法，违反一个中国原则和“中美三个联合公报”，也违背国际法和国际关系基本准则。无论美国如何在国内法中重新定义“一个中国”，都不能回避建交公报和八一七公报中“承认”台湾是中国一部分规定的约束力，以及做出的“美国政府对于其与中国之关系极为重视，幷重申其无意侵犯中国之主权与领土完整或干涉中国内政或采行‘两个中国’或‘一中一台’之政策”的政治法律承诺。台湾是中国的最核心利益和神圣领土的一部分，一个中国原则是中美关系的政治基础，也是“中美三个联合公报”的核心意涵。对中国大陆来说，这些使得作为两岸关系的内政问题和中美的外交问题交织难解，以“切香肠”方式危害中国的主权和领土完整，把台湾作为非建交的“准同盟国”，事实上已触犯了《反分裂国家法》，触碰“一个中国”底线，也违背了中美建交的承诺。
“台湾政策法案”是“与台湾交往法案”的升级版，是继美国政府将“与台湾关系法”放在中美三个联合公报之前，进而改变“一个中国”政策法理内涵的延续。具体来说，“中美三个联合公报是一个整体，完整地体现了一个中国的原则。”⑩将国内法放置在以三个联合公报为主要内容的国际法之前，一方面为美国的对台政策行动进行法理松绑，另一方面以“与台湾关系法”中所谓的台海和平为名干涉台湾问题制造所谓的法理基础。这些国会立法，不过是美国从技术和操作层面跟进，进而使具体政策宣示在体系上与法理操弄保持一致，逐渐使美国的“一个中国”政策偏离国际社会一个中国原则，为美国后续的政治操弄扫除政策和法理障碍。美国未来会继续在具体政策和行动层面推动上述法理转变，最有可能推动对台军事援助的加强和军事合作的台面化。在拜登政府将中美竞争定义为“民主对抗专制”的话语框架中，中国大陆是企图片面改变台海及区域和平稳定的一方，在进行强政治宣示的过程中还想进行军事避险。如果中国大陆增加军事演习等活动，美国则会进一步以维护和平为名，将中国大陆的相关行为认定为“违法”，甚至利用台湾问题来操弄南海局势。在这种循环中逐步把中国大陆推进美国所设定的法理陷阱中，进而掌握台湾问题的话语权和主动权。这些动作对中国大陆最大的风险是推动两岸关系的国际化和台湾问题的军事化，而这二者是美国最为擅长的手法，法律化是二者的前奏。美国在以联合国宪章为核心的国际法不符合自身利益时就不愿接受，试图以自己定义的国际规则来取代。但中国作为现代国际法的接受者、塑造者和捍卫者，不可能在作为中国核心利益中的核心利益的台湾问题上吞下这个苦果，这也是中国大陆一贯的立场和态度。
四、结语
“台湾政策法案”作为国会立法成为议员利益的表达，也是国会与行政部门争夺主导地位的媒介，也是对“以联合国宪章为核心的国际法”的曲解。“台湾政策法案”说明各方根据政治立场构筑所谓的法理论述，涉台斗争越来越转为制度、规则和法律之争，中美战略竞争已经进入“法理斗争”阶段。通过“台湾政策法案”，可以看到美国的战略问题受制于议员利益，他们往往从地方和短期来处理中美关系。在全球化和信息化的时代，如果美国各界还沉溺于18世纪以来的陈旧思维中，基于过往的经验还习惯性搞对抗，盛行霸权思维，以往的经验必然成为今天失败的教训。然而，这些主张通过国会立法转变为美国的外部政策后，不仅会对世界秩序造成颠覆性影响，势必给整个国际社会带来分裂动荡，而且对美国的发展也是致命的，也会进一步影响美国的国家信誉。事实上，美国问题的解决必须要有一个稳定的国际环境，从解决内部的政治经济关系着手，而不是将矛盾外溢。
“台湾政策法案”成为美国重塑对台关系最全面的法案，推动对台政策朝向“战略清晰”。一旦通过，美国就在台海棋局中单方面强行充当裁判官，台湾问题的性质就发生了变化。“台湾政策法案”生效对台海的影响将比佩洛西访台更严重，根本在于美国对中国的国际战略定位出现了问题。虽然美台都在操弄台湾问题国际化，但二者在历史意识、价值体系和战略利益等方面幷非铁板一块，前者将其作为遏制中国的方法论，而后者则将其作为两岸关系的本体论。民进党当局趁机通过国际路径推动“法理台独”，积极主动把台湾镶嵌入地缘政治的竞争中，台湾已经越来越失去主体性，成为美国的扈从，在军事和经济等方面越来越嵌入美国主导的体系中。这是一个分水岭，将极大动摇中美关系的政治基础，对台海和平稳定将造成极其严重的后果。台海方向不确定、不稳定性增多，国家统一面临新的挑战。
中国大陆应根据国际局势的变化不断调整对美关系定位，避免被美国牵着鼻子走。对此，中国大陆应不断强化两岸同属一个中国的事实和法律，打破台湾当局所谓的“台湾作为独立国家是一个事实”的论述⑪。面对美国以切香肠的方式来塑造台湾问题的法理认知，中国大陆要充分认识到该问题的复杂性和长期性，“法律战”不可避免，法理斗争势在必行。这要我们保持战略定力，坚持原则的坚定性和策略的灵活性相结合。最为根本的是，我们要在国际社会强化一个中国原则的法理认知，不断夯实台湾问题作为中国内政的法理基础，进而占领台湾问题的法理和道义制高点。同时我们要将国家统一作为过程而非仅仅是结果，进一步强化对台湾事务的实际管辖，通过具体行动体现中国对台湾的主权地位，打击“台独”分裂势力，坚决维护国家主权、安全、发展利益。
注释：
①夏立平：《美国国会与中美安全关系——以台湾问题为例的分析》，《现代国际关系》2002年第3期，第47页。
② 《“最为危险的一项对外政策法案”——美专家批评<加强台湾安全法案>》，《两岸关系》1999年12月，第24页。
③ 参见信强：《美国国会亲台势力的回潮及其影响》，《现代国际关系》2019年第7期，第1页。
④不再直接赋予台湾“非北约盟友”地位，变成以等同于相关地位对待；将“授权”驻美机构更名改为“建议”；不再要求美国在台协会台北负责人的任命须获参议院批准，等等。
⑤例如对台武器供应将从防御性扩大到攻击性，军售种类、数量与用途将不再受限；美台之间还要建立军事性的“联合工作组”，幷且金援台湾强化防卫系统；美台军事合作将不再有上限，协防台湾更便捷有力。其实，2016年以来的很多国会涉台法案都在强化军事合作，如 “2017财政年度国防授权法案”很多涉台法案触碰军事交流议题，部分已在事实上或明或暗转化为军事合作活动。“2021财政年度国防授权法案”更是建议邀请台湾参与环太平洋军事演习和执行医疗舰停靠台湾任务；“防卫台湾法案”甚至准备容许军事介入台海战争。兰德公司等智库2018年后多次报告指出美国为了战略目的，可能与中国大陆进行传统（常规）局部（区域）军事冲突，美军应做好准备。
⑥美国国务院官网5月5日删去“台湾是中国一部分”的文字。拜登在哥伦比亚广播公司9月18日播出的节目采访上提到，若台海发生前所未见的攻击，将出兵协防台湾。这是第四度做出相关表态，也是最明确的一次。
⑦六项保证于2018年写入“亚洲再保证倡议法”，确认了协助防卫台湾的义务。
⑧2021年3月拜登在首场记者会上就宣布世界如今面临着“民主与专制的较量”； 2021年12月拜登在 “民主峰会”宣称世界正处于民主与专制较量的“拐点”； 2022年9月21日拜登在联合国大会上演讲时，再次谈到民主专制较量。
⑨参见信强：《拜登政府对台政策的嬗变与困境》，《台湾研究》2022年第3期，第3页。
⑩陶文钊：《坚持一个中国的原则——纪念中美<上海公报>发表50周年》,《国际关系研究》2022年第1期，第4页。
⑪台湾地区外事部门2022年9月16日称，“中华民国台湾”与中华人民共和国互不隶属，双方在民主、自由、人权及法治等方面存在巨大差异，“‘中国共产党专制政权’也连一天都没统治过自由民主台湾，这是长年存在的事实与国际公认的两岸现状，无论中国共产党政权如何片面扭曲其对台湾的主张，都无法改变客观事实”。
（全文刊载于《中国评论》月刊2022年11月号，总第299期） |
