中评社╱题：论粤港澳大湾区的涉外法治创新 作者：罗欢欣（北京），中国社会科学院国际法研究所副研究员、中国社会科学院大学副教授、中国社会科学院海洋法治中心副主任兼秘书长
【摘要】大湾区是考察中国涉外法治建设真实样态的一个重要的实证样本。在“一国两制三法域”背景下，大湾区法治的“涉外因素”不仅包括粤港澳间跨法域治理的“域外性”，还包括香港澳门作为内地以外的两个单独关税区和单独货币区，在缔约主体地位上一定程度的“国际性”。大湾区作为“一带一路”枢纽，还连接涉及国际的其他重要因素。大湾区法治建设成功理顺了国内、域外、国际等多维度的法律关系，是我国一种重要的涉外法治创新实践。其涉外法治创新领域涵盖了涉外立法、区际法律冲突、CEPA与国际经济法、政务互助、司法协作与争端解决机制等各领域、各方面，是大湾区融合发展的重要法宝。
2024年是《粤港澳大湾区发展规划纲要》（简称《大湾区规划纲要》）发布五周年。推进粤港澳大湾区（简称大湾区）建设，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。目前，大湾区已成为中国经济最具活力、开放水平最高的区域之一。在“一国两制三法域”背景下，大湾区法治具有涉外性。其“涉外因素”不仅包括粤港澳间跨法域治理的“域外性”，还包括香港澳门作为内地以外的两个单独关税区和单独货币区，具有一定缔约主体地位的“国际性”。幷且，大湾区作为“一带一路”枢纽，还具有重要的连接国际的其他因素。
涉外法治是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，事关全面依法治国，事关中国对外开放和外交工作大局。笔者认为，大湾区是考察中国涉外法治建设真实样态的一个独特和重要的实证样本。其法治建构成功理顺了国内、域外、国际等多维度、多层次的法律关系，充分贯彻了国内法治与涉外法治在协同推进中的“统筹”要义，是我国的一种重要的涉外法治创新实践。目前学界有关大湾区问题的研究面貌，整体上碎片化议题居多、宏观研究过少，鲜有以大湾区涉外法治创新为主题的研究成果。①为此，笔者将从涉外法治的宏观理论视角出发，结合大湾区法治建构的实地经验，对其法治基本框架、特殊的涉外因素、涉外法治创新的具体模式等进行系统梳理，最后分析趋势性问题与发展前景。
一、大湾区法治的基本架构
大湾区包括广东省广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆等九个城市（统称为大湾区内地或珠三角九市）与香港、澳门两个特别行政区，总面积虽然不及日本的东京湾区，但却是美国旧金山湾区的3倍和波士顿湾区的4倍以上，人口规模更远超东京湾区、旧金山湾区和波士顿湾区的总和。要规划、整合和治理如此大规模的城市群与经济体，首先需要法律的确认和保障。
根据《中华人民共和国宪法》（简称中国《宪法》或《宪法》）第30条、第31条，中国的行政区域分为省、市、县、乡等各级，国家在必要时得设立特别行政区；在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人大以法律规定。据此，全国人大在1990年通过了中国《香港特别行政区基本法》，在1993年通过了中国《澳门特别行政区基本法》。港澳基本法的序言和总则第1—2条，明确规定按照“一个国家，两种制度”的方针，不在香港（澳门）实行社会主义的制度和政策；香港（澳门）特别行政区是中国不可分离的部分；全国人大授权香港（澳门）特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。
作为特别行政区，港澳地区所享有的高度自治权，尽管由基本法所赋予，但港澳基本法根据中国《宪法》这一根本大法产生，均由全国人大这个中国的最高权力机关所制定。在这个意义上，中国《宪法》是“母法”，港澳基本法是“子法”。它们共同将港澳和内地设定在一个中国的主权框架与“一国两制”的法治逻辑之下。循此逻辑，《宪法》与港澳基本法也是大湾区法治的顶层架构，国务院行政法规、部门规章，广东省珠三角九市的地方性立法、地方政府规章与港澳特别行政区立法，以及大湾区内地与港澳地区的府/区际协议（简称区际协议）等，为大湾区建立了具体的法治内容。大湾区法治的基本框架可以参见下图：
粤港澳大湾区法治的基本架构图②
二、大湾区法治中特殊的涉外因素及相关法律问题
在一个中国的主权框架下，大湾区兼容了两种制度和三个法域，这使得中央对粤港澳三地的指导不简单等同于一个国家内的央地关系，三地之间的合作与协同发展也不同于单一制度下的地方政府关系，它们之间也不是国内外关系或是国际关系，其涉外因素和法治处理具有高度的特殊性。
（一）“一国两制”涉国内法国际法的双重效力
“一国两制”是大湾区法治框架的基础。“一国两制”的方针和特别行政区制度由1982年《宪法》明确纳入，而“一国两制”所包含的一个中国原则，却可以追溯到新中国政府成立的最初，幷在国际法上也具有重要效力。
1949年10月1日，中华人民共和国中央人民政府在成立当天，即对外宣布了一个中国的原则所包含的基本内容：“本政府为代表中华人民共和国全国人民的唯一合法政府”。随后致电联合国，声明国民党当局“已丧失了代表中国人民的任何法律的与事实的根据”。这是在同一国际法主体没有发生变化的情况下新政权取代旧政权。从1950年开始，苏联等一些友好国家即要求联大审议“中国代表权问题”，但一直被美国等西方国家阻挠。1971年，美国抛出“双重代表权”提案，妄图在联合国制造“两个中国”，最后以失败告终。③
1971年第26届联大以压倒性多数通过第2758号决议，决定“恢复中华人民共和国的一切权利，承认她的政府的代表为中国在联合国组织的唯一合法代表幷立即将蒋介石的代表从它在联合国组织及其所属一切机构中所非法占据的席位上驱逐出去”。④这标志着一个中国原则正式成为国际法规则的一部分，是新中国与各国建立正常外交关系的基本原则，也是中国反对外部势力干涉的法理依据。此后，国际劳工组织、联合国教科文组织、国际民航组织分别于1971年，世界卫生组织、万国邮政联盟、国际电信联盟、世界气象组织、国际海事组织分别于1972年，联合国粮农组织、联合国工业发展组织分别于1973年，均恢复了新中国政府的合法席位和权利。世界银行集团、国际货币基金组织、世界知识产权组织、国家农业发展基金等也在1980年完成了这一席位调整。⑤
为全面贯彻落实新中国政府最早提出、联合国决议所确认的一个中国原则，1982年的中国《宪法》中明确规定了“一国两制”方针和“特别行政区”制度，幷在1990年和1993年分别通过了香港和澳门的特别行政区基本法。目前，世界上已有183个国家在一个中国的基础上与中国建立了外交关系。⑥这充分证明“一国两制”有涉及国内法国际法的双重效力。大湾区对粤港澳融合的规划及建设，把坚持“一国”原则和尊重“两制”差异进行了理论结合和实践探索。
（二）区际合作协议的跨法域性
香港基本法起草委员会曾指出“中国的宪法作为一个整体对香港特别行政区是有效的，但是由于国家对香港实行‘一国两制’的政策，宪法的某些具体条文不适用于香港，主要是指社会主义制度和政策的规定”。在基本法实施阶段，全国人大香港基本法委员会主任委员乔晓阳也指出，“宪法有关社会主义制度方面的规定，不在香港特别行政区施行。”但是，如何落实这样的法治逻辑，在世界范围内幷无先例。
在大湾区建设中，中国创造性地发展了中央统筹和协同地方政府与特别行政区之间签订府/区际政府间合作协议，统称区际协议模式。2003年，商务部代表中国内地，先后与香港签订了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》，与澳门签订了《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》。截至目前，这两个促成紧密经贸关系的安排已经签订了数十个补充协议和次级协议。广东省地方政府还分别在2010年与香港签订了《粤港合作框架协议》，在2011年与澳门签订了《粤澳合作框架协议》。2017年7月1日签订的《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》，由国家发改委协同粤港澳三政府共同在香港签署。
目前，在中央统筹和各地协调下，大湾区相关的区际协议的数量持续增长，其内容广泛涵盖行政、贸易、投资、金融、医疗、科技创新、环保等方方面面。中央协同粤港澳三地政府，或者粤港澳三地、粤港、粤澳、港澳两地政府间，通过签订区际协议进行立法，体现出跨越不同制度、不同法系、不同法域以及联通国际的特殊“涉外”性。
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