中评社╱题：近年来韩国对台政策的新变化及其走势 作者：陈婧如（北京），北京外国语大学亚洲学院朝鲜语专业学生；曹宇轩（北京），中国人民大学国际关系学院硕士研究生
【摘要】随着中美战略博弈日益加剧，韩国面临着越来越大的“选边站”压力，韩国在中美间维持适度平衡的政策已难以为继。鉴于台湾问题日益成为中美战略交锋的核心议题，韩国对台政策出现了一定程度转向。从近年来韩国官方涉台言论日益增多这一现象，不难看出韩国对台政策的新变化及其未来走向。未来韩国与台湾的合作会有所增多，会冲击一个中国原则，但鉴于维持中韩两国关系的稳定性因素依然存在，韩国在制定对台政策时依然需要充分考虑中国大陆的立场及态度。
2021年5月21日美韩举行首脑峰会，会后发表的联合声明中提到“拜登总统与文在寅总统强调在台海维持和平与稳定的重要性”。这是韩国自1992年与中华人民共和国建交以来，首次在与美国共同发表的联合声明中提及台湾海峡，预示着韩国对台政策的新动向。中韩建交以来，韩国一直采取比较审慎的态度处理与台湾当局的关系，较少就台湾问题发表看法，以避免对中韩关系造成不必要的负面冲击。但近年来，韩国日益被卷入中美战略博弈之中，韩国面临着越来越“站队美国”。韩国为配合美国“以台制华”战略，其对台政策也出现了一定程度的转向。这背后的影响因素为何？未来走向为何？这些问题均值得进一步关注和思考。
一、韩国对台政策演变的梳理与回顾
以1992年中韩建交为时间界点，向前为韩国与台湾当局的“邦交”时期。总体而言，这一时期韩国与台湾当局维系着较为紧密的联系，但这一情况在20世纪70年代发生改变。1992年中韩建交后，韩国与台湾当局维系着“非正式关系”，韩国按照“政经分离”原则制定对台政策。2016年特朗普政府上台，明确将中国视作美国的战略竞争对手，韩国追随美国，在对台政策上也呈现出一些新变化。根据国际形势变化以及韩国国内政策调整，韩国对台政策可大致分为以下四个时期：
一是1948年至1970年代的紧密合作期。二战结束后，美、苏两国军队进入朝鲜半岛，以北纬三十八度线为界分区占领朝鲜半岛的南部和北部，幷先后帮助建立南、北两个意识形态对立的政权，彼时的中华民国政府与大韩民国政府维持着紧密的政治与外交关系。1949年1月4日，中华民国与韩国建立大使级外交关系，中华民国也是继美国之后，第二个与韩国建立外交关系的国家。国民党当局败退台湾后，韩国是第一个将其大使馆迁移至台北的国家。〔1〕此时的韩国与台湾当局基于共同的反共需求，双方保持紧密合作，除与台湾当局共同推动构建亚洲反共联盟，韩国还在国际场合公开表达对台湾当局的支持，譬如1950年1月6日英国承认中华人民共和国，韩国总统李承晚公开批评“英国的行为是作为自由世界大国不负责任的表现”。〔2〕
朝鲜战争爆发加剧了全球冷战的紧张局势，也使得美国、韩国与台湾当局关系更加密切，台湾当局和韩国共同配合美国在东亚地区执行“反共产主义路线”。韩国与台湾当局在朝鲜战争期间维持着紧密的合作关系，1950年6月30日，朝鲜战争爆发五天后，台湾当局就公开宣布将援助韩国三个陆军师以及二十架飞机，然而美韩都拒绝了这一提议。〔3〕尽管台湾当局没有直接派遣军事力量介入朝鲜战争，但依旧为韩国提供物质援助，〔4〕此外台湾当局还在朝鲜战争期间派出许多情报人员赴韩进行心理战，以便加强台湾和韩国军事上的相互支持。〔5〕
朝鲜战争结束后，韩台关系更加密切，1953年11月27日，时任韩国总统李承晚“访问”台湾，次日韩台双方发表《联合声明》重申反共的共同立场，倡议建立亚洲“反共联合阵线”。1954年6月15日韩国与台湾当局、菲律宾组建亚洲人民反共联盟（Asian Peoples' Anti-Communist League, APACL）。〔6〕共同的反共目标使得这一时期的韩台关系进一步走近，双方互称为“兄弟之国”，韩台双方政府高级官员经常互访，如1966年韩国总统朴正熙访问台北，同年蒋经国应邀访问韩国等。除此之外，韩台还签署了多项双边协议，如1961年签订《大韩民国与“中华民国”民间贸易协定》、1964年签订《大韩民国与“中华民国”友好条约》、1965年签订《大韩民国政府与“中华民国政府”间文化协定》等。〔7〕
二是1972年至1992年的政冷经热期。20世纪70年代世界局势发生重大变化，中苏对抗进一步加剧，中美关系走向缓和，尤其联合国第26届联大通过第2758号决议恢复中华人民共和国在联合国的合法席位，许多美国的盟友国家转而承认中华人民共和国幷与之建交。韩国因应形势的新变化，开始从外交上寻求与中华人民共和国关系突破口，1973年6月23日时任韩国总统朴正熙发表特别宣言（或称《和平统一外交政策的特别宣言》），声称在“平等互惠”的原则下，韩国将向包括苏联和中国在内的所有一切国家实行“门户开放”政策。〔8〕同年10月，韩国外交部请荷兰外交官带口信给中国：韩方有关中国的基本立场已在6月23日的特别宣言里提到，韩方愿意首先消除对中国的敌对观念，希望从文化、体育、经济等可能的方面逐渐改善、扩大双方关系，表示愿意随着中国对韩国的态度而调整其对台政策。〔9〕为展示诚意，韩国避免与台湾当局扩大政治关系，对台关系侧重经济合作与文化交流。〔10〕但由于当时的冷战气氛和东西方冷战对峙，中韩两国缺乏必要的瞭解和基本的互信，此外维持与朝鲜的传统友好关系关乎反苏统一战线的构建以及中国周边和平稳定，因此中国对于韩国方面释放的种种改善关系的意思表示，都未能作出积极反应。〔11〕进入20世纪80年代，全斗焕政府上台后更加积极推行“北方外交政策”，谋求改善同中国的关系，在与台湾当局关系处理上更加慎重，譬如1984年3月韩国拒绝台湾以“中华民国”名义参加在汉城举行的亚洲青年篮球赛，台湾代表队在抵达汉城金浦国际机场后即刻返回以示抗议，双边外交关系严重恶化。〔12〕韩台政治关系在这一时期逐渐降温。
三是1992年至2016年的政经分离期。1991年9月，韩国和朝鲜分别加入联合国，于中国而言，这是实现朝鲜半岛南北双方交叉承认的第一步，实际解除了中国对于交叉承认“两个朝鲜”可能与一个中国原则相关联的担忧，为之后调整中韩关系赢得了空间。〔13〕1991年底苏联解体，冷战、两极格局终结，世界政治格局的重大变动使得中国周边的地缘安全形势出现重要变化，中国外交的重心开始转向周边国家，1992年中韩建交，韩国随即与台湾当局“断交”，台湾当局对此反应激烈幷立即进行报复，废除双方航空协定，关闭了韩台直航航线；终止对韩国的所有经贸优惠待遇，包括禁止韩国参与台湾的公共建设项目、限制韩国企业参与台湾的任何国际招标活动等。但韩台间经贸文化交流已相当深入，台湾旋即意识到意气用事的报复于事无补，便接受了韩国总统卢武铉提出的与台建设“最高水平的非正式关系”倡议，以“政经分离”的方式恢复和发展双边实质关系。〔14〕1993年7月韩台双方签署《新关系架构协定》，幷于1993年底和1994年初，分别在汉城和台北设立“驻台北韩国代表部”与“驻韩国台北代表部”，用以协调及发展双边经济、文化之交流合作。〔15〕韩国政府于1994年颁布《对台交流合作基本方针》和《台湾人士主要接触允许原则》，对各级官员与台湾官员的接触做出详细规定，双方政府间的往来较少，仅国会议员、地方城市仍保持着一定程度的交流。〔16〕这一时期韩国对台政策的总基调便是以“最高水平的非正式关系”为目标，以“政经分离”为互动模式，主要发展韩台民间经贸关系。
四是2016年至今的追随美国期。2016年美国特朗普上台后，特朗普政府明确将中国视作美国的战略竞争者，在经济、地缘政治、意识形态等方面与中国展开全方位的竞争。“印太战略”是特朗普政府展开对华政治竞争的重要手段，在这一战略中，台湾当局占据突出位置。2020年拜登上台后，继续强化台湾在“印太战略”中的角色，把台湾问题作为遏制中国的手段，在中美进入战略竞争的大背景下，尽管在具体政策上有所调整与取舍，但无论是特朗普政府还是拜登政府，台湾都被视作遏制中国发展的桥头堡，如此一来，中美两国关系的重要共识基础遭到破坏的可能性加大，这也为亚太地区的和平与稳定埋下隐患。
追随美国对华战略调整，韩国在台湾问题上也频频发声，冲击一个中国原则。2021年5月21日美韩首脑会谈，会后两国首次强调“维护台湾海峡和平与稳定的重要性”，2021年5月23日韩国外交部副部长崔仲建也向媒体说明台海和平稳定直接关系到韩国的国家利益。〔17〕2021年12月2日美韩两国防长在第53次美韩安全会议后发表的联合声明中重申了两国首脑提出的维护台海和平与稳定。来自保守派阵营的尹锡悦当选韩国总统，韩国官方涉台表述日益增多，譬如拜登与尹锡悦第一份联合声明（2022年5月）中再次重申了“维护台湾海峡和平稳定的重要性”，幷将其视为“印太地区安全与繁荣的重要因素”。2023年4月18日，韩国总统尹锡悦在接受路透社采访时将台湾问题与朝鲜问题相提幷论，称“台湾问题就像朝鲜问题一样可以被视为全球性问题”，〔18〕从而企图将台湾问题“国际化”，这严重违反了韩中建交联合公报的精神，冲击了一个中国原则。除声明支持外，韩国还加强了与台湾的政治联系，2022年12月28日至31日，韩国国会副议长郑宇泽率领多名韩国议员窜访台湾地区，幷与蔡英文等台湾当局高层进行会面。〔19〕以上种种均表明韩国过去对台“政经分离”政策有所虚化，韩国追随美国脚步频繁涉足台海问题，涉台合作也从口头表态转向有所行动。
二、韩国对台政策出现变化的主要原因
从以上分析可以看出，中韩建交30年来，韩国较为严格地执行了一个中国政策，尽量避免与台湾当局产生政治联系，但随着台湾成为美中战略竞争的一个重要筹码，韩国出于美韩同盟关系的考虑而追随美国介入台湾问题。但韩国与日本、澳大利亚等美国盟友不同，幷没有明确表示将在台湾的防御问题上坚决支持美国，也没有表示将向美国提供一切必要的帮助，〔20〕台海问题一直未进入到韩国主流政策议程当中。尽管美韩涉华合作，尤其是在台海问题上比此前有较大突破，但韩国仍尽量避免深度卷入中美对抗，尽可能在中美间保持平衡。〔21〕基于这一政治现实下的韩国对台政策的总体表现是：韩国追随美国挑战一个中国原则，但总体上不会突破一个中国框架。具体分析如下：
一方面，韩国追随美国挑战一个中国原则。由于美韩之间、美日韩之间存在某种同盟关系，韩国的对台政策经常尾随美国对台政策的改变而改变。
第一，美国战略调整，韩国受其牵引。特朗普上台后，美国明确将中国定位为“战略竞争者”，美国政府在言论和行动上实行“全政府”“全社会”的“反华、遏华、抗华”战略，〔22〕拜登延续了特朗普时期对华的基本定位与政策的基本思路，视中国为美国和西方建立主导的国际秩序的挑战者。鉴于特朗普时期对华单边制裁效果不佳，拜登政府重拾多边主义，重视价值观外交和国际规则，强调同盟合作，特别是与亚太地区的盟友合作，发挥同盟合力对华进行战略竞争。〔23〕拜登政府在对华战略竞争中，尤其看重美韩同盟的作用。拜登政府一直将韩国视为亚太地区的重要盟友，将其作为优先出访和重点拉拢的对象，把韩国拉入到联合制华的同盟中来。现任美国国务卿布林肯和国防部长奥斯汀就任以来的首次外访没有按照惯例定在欧洲，而是于2021年3月访问了日本和韩国，这是美国务卿和国防部长自2010年以来，时隔11年联袂访韩。两人亚洲之行的目的是纠集日韩盟友，共同遏制中国发展，布林肯和奥斯汀还联合撰写文章，要加强与韩国等盟友的合作，共同应对中国挑战。
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