中评社╱题：美日峰会与东亚区域关系 全文刊载于《中国评论》月刊2021年6月号，总第282期，思想者论坛
主 办：中评智库基金会 中国评论通讯社
督 导：郭伟峰 中评智库基金会董事长、中评社社长
周建闽 中评智库基金会执行董事、中评社常务副社长
主持人：王 键（北京）中评智库基金会高级研究员、中国社科院首席研究员
与会者：袁 征（北京）中国社会科学院美国研究所副所长、研究员
胡继平（北京）中国现代国际关系研究院副院长、研究员
刘江永（北京）清华大学教授
黄大慧（北京）中国人民大学国际关系学院副院长、教授
董向荣（北京）中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员
周永生（北京）外交学院教授
执行人：罗祥喜 中评智库基金会执行长
王 平 中评智库基金会副执行长
郭至君 中评智库基金会董事会秘书
时间：2021年5月7日（总第371次）
地点：中评社北京总部
王键：开场白
美日首脑峰会在最近举办，在峰会之前，美日还举办了外长防长“2+2”会议，几天七国集团外长会议举行，中国已经成为西方国家关心的重要话题，所以今天我们有请6位专家共同就此展开探讨。
袁征：从“百日新政”看拜登政府政策趋向
至4月30日，美国总统拜登上台执政已达百日。美国《外交政策》网站发文评论道，拜登执政百日是“自富兰克林·罗斯福以来最为至关重要的100天”。分析上台执政百日的举措及表现，有助于我们研判拜登执政的风格和政策趋向。
第一，“百日新政”的突出特点。自1月20日上台执政，拜登签署了多项行政令，推翻了多项特朗普政府的政策。拜登强化抗击新冠疫情的举措，全力推进疫苗接种工作。执政百日，美国新冠疫苗接种超过2.2亿剂，提前完成了拜登政府设定的目标。尽管还有起伏，但美国疫情相较之前已然得到了一定的控制。拜登政府还实施了规模巨大的纾困救济计划，在经济复苏、就业、社会平等方面采取了举措。根据最新《华盛顿邮报》和美国广播公司发布的民调，52%的美国人赞成拜登的表现。不过，只有13%的共和党人赞成拜登的表现。52%的支持率在战后历任总统中排倒数第三位，仅仅高于特朗普和福特。即便如此，《华盛顿邮报》的评论认为，“在这个两极分化非常严重的时代，不被憎恨是一项重大的政治成就。”
执政百日，拜登政府的施政突出地展现出如下特点：
一是先内后外，重点突出。拜登上台，主要精力投入到国内议题上，包括抗击新冠疫情、推动经济复苏、强化社会保障、种族不平等、气候变化等。这些是拜登国内施政的重要路线图。在拜登看来，美国首要的就是要解决美国自身的问题，恢复美国的民主机制，这样才能改善美国的国际形象，提升美国的软实力。他表示，“我们将引领世界，不是因为我们所显示的实力，而是因为我们所树立的榜样。”这也是拜登团队聚焦国内议题的重要原因之一。
二是“大政府”色彩颇为浓厚。拜登政府的施政方案强调联邦政府的主导作用，扩充联邦政府的权力。上台伊始，拜登政府就强行通过了1.9万亿美元的纾困计划，重点救助中下层家庭。这是美国历史上规模最大的经济刺激措施之一。3月31日，拜登又提出2万亿美元基建计划，称是“一代美国人的一次投资”。不过，这一基建计划被参议院共和党领袖麦康奈尔称作为“特洛伊木马”，认为拜登的目的不是传统意义上的交通和基建，而是包括了可负担的住房补贴、老年护理、社区设施和其他项目。为了确保联邦政府的财政收入，拜登政府有意大幅提升向富人征税，以便帮助中下层民众。其中，主张对顶部1%的富人加征39.6%的税收。这与民主党“大政府”的传统理念一致，但势必会招致共和党的极力反对。
三是党派之争凸显。尽管拜登有意弥合美国社会的分歧、但回归两党共识的状态无异于是“天方夜谭”，实在是难以完成的任务。如同参众两院通过1.9万亿的纾困计划一样，完全以党派划线投票，所有共和党议员都投票反对。而在同性恋、枪支、移民等问题上，双方针尖对麦芒，难以达成共识。为了避开共和党的反对，拜登更倾向采用发布行政命令的方式来推进自己的施政方案。
四是立法效率颇低。尽管拜登团队有意模仿上世纪三十年代富兰克林·罗斯福政府，采取举措来应对新冠疫情的蔓延，但在美国社会极化、党派之争加剧的情况下，国会立法阻力重重。在执政百日内，拜登仅仅签署生效了7项法案，和小布什一起成为自富兰克林·罗斯福以来执政百日立法最少的总统，而富兰克林·罗斯福则在执政百日里签署了76项立法。
五是回归多边主义，意在维护美国的领导地位。首先是加强与盟友和伙伴的沟通与协调，改善与盟友的关系，维护西方所主导的国际秩序。其次是重新加入国际机制，力图发挥主导作用。
六是强调意识形态，用“民主社会”对抗“专制政体”，刻意用西方价值理念拉近与盟友的关系，加强西方内部的凝聚力。拜登政府声称要打造一个统一战线，今年年内召开“全球民主峰会”。
七是继续推进大国竞争战略，遏制和打压中俄。拜登执政百日，显然部分继承了特朗普政府的外交遗产，采取遏制中俄的态势。
应该说，拜登政府“百日新政”的特点还是非常鲜明的。4月23日，《芝加哥论坛报》发表社论，认为拜登政府的所作所为，与特朗普时期相比，“是受欢迎的，也是姗姗来迟的回归常态”，给予了拜登正面的评价，认为拜登政府执政百日，虽然不完美，但正在有条不紊地推进其施政日程，假以时日就会取得明显的效果。
第二，从“百日新政”看拜登政府对华政策趋向。依据拜登执政团队的言行，结合当前美国的对华氛围，可以确认美国将延续对华强硬的总体趋势，战略竞争将继续成为美国对华政策的主基调。拜登政府制衡中国、维护霸权的出发点和特朗普政府并没有本质的差异，只是在策略和手法上会有明显的变化。
一是，在战略定位上，拜登团队同样将中国视为头号战略竞争对手，延续对华强硬政策。拜登认为，中国是美国“最严峻的竞争对手”。布林肯把应对中国挑战列为美国外交的八大优先项，认为中国是“美国21世纪面临的最大地缘政治考验”。《美国国家安全战略临时指南》指出，中国是唯一有潜在综合实力挑战“稳定和开放的国际体系”的“主要竞争者”。按照布林肯的说法，中美关系会在该竞争时竞争，能合作时合作，必须对抗时对抗。美国将加强在印太地区的投入，竭力维护美国的主导地位，全力阻遏中国影响力的拓展。
二是，拜登团队更加强调意识形态，重视人权民主价值理念。凸显价值观之争，对内能够争取国内支持，凝聚共识，对外则可以拉近与盟友的关系。拜登政府从意识形态角度干预中国内部事务的冲动更为强烈，未来继续插手台湾、香港、新疆、西藏等问题。
三是，尽管拜登不赞成特朗普政府的对华贸易战，但在贸易逆差、市场准入、知识产权、人民币汇率、国有企业补贴等问题上态度强硬，不会放弃特朗普政府强调的对等原则，两者目标也大体一致。拜登政府甚至会以取消对华产品附加的高额关税作为条件，要求中国在诸多问题上做出让步。拜登也会寻求与盟国协调，联手施压中国进一步开放市场。
四是，中美科技竞争会白热化。美国不会放松对中国的科技封锁和出口管制力度，会本着“小院高墙”的手法来防范中国对于高科技技术的获取，竭力阻挠中国“弯道超车”。
五是，拜登政府还有意通过各种规则来规锁中国的行为方式，要求中国遵守国际规则。这涉及到知识产权、国有企业、劳工标准、环境保护、投资透明等多个议题。拜登表示，不会延续特朗普政府的对华政策，而专注于国际规则。
六是，拜登政府注重与盟友和伙伴的协调与合作，构筑排华小圈子，打造对华统一阵线。在全球层面，拜登政府有意推动“全球民主联盟”。今年年底，拜登政府有意组织和主办首届“全球民主峰会”，这是迈向“全球民主联盟”的重要一步。美国还会根据议题打造不同的“民主国家”小圈子，包括民主国家科技联盟、“芯片”联盟，加强对中国的科技封锁。在地区层面，着力推动美日印澳四国安全对话机制朝着地区民主联盟的方向发展。尽管形成“亚洲小北约”军事同盟尚待时日，但从现在的发展来看也不是完全不可能。需要指出的是，三个动向值得重点关注：其一，巩固既有的双边和多边同盟体系，拓展合作的空间。其二，构筑新的多边同盟机制，打造地区和全球民主同盟体系。随着拜登上台执政，一直酝酿的“全球民主联盟”设想也将进入具体操作阶段。其三，推动各个同盟之间的联动性，加强欧洲与东亚同盟之间的勾连，北约进一步“东扩”。
七是，美国政界和战略界一些人士有意树立一个外部敌人来转移国内视线，缓解美国内部的矛盾，增强国内凝聚力。民主、共和两党在对华认知问题上形成共识，都主张对华采取强硬政策。而美国国内的消极氛围将对拜登对华政策构成潜移默化的牵制。拜登团队已经表露出明显的苗头，就是利用中国问题来缓解国会立法进程中的阻力，以便推销自己的施政举措。
八是，未来中美竞争的重点：一是技术竞争；二是规则竞争；三是意识形态之争；四是周边地缘战略博弈；五是人民币国际化与美元霸权之争。
即便难以从根本上改变美国对华强硬的政策底色，但拜登上台执政给直线下坠的中美关系提供了一个止跌的机会。从拜登执政百日来看，尽管氛围不佳，但高度紧张的中美关系还是会逐步稳定下来。拜登团队有意识着眼美国自身，认为要应对中国的挑战，美国首先应当是从国内解决问题，在科技创新、经济发展等层面加大投入，保持美国的绝对领先。拜登政府重视多边国际合作，中美在气候变化、公共卫生、环境保护、军控不扩散等全球治理议题上有更多合作的空间。如同阿拉斯加对话和克里访华表明，中美对话将恢复，两国的沟通将有所改善。这有助于缓和气氛，避免战略误判。拜登团队相对理性务实，执政风格可预期性较强。拜登本人及其团队均为主流建制派，从政经验丰富，在对华关系上既谈竞争，也谈合作，寻求一定的平衡。拜登政府强调，美方欢迎竞争，但不寻求与中国的冲突。
尽管中美战略博弈日益加剧，但相较于反华歇斯底里、根本不讲规则的特朗普团队，拜登执政有助于中美关系逐步回归相对理性而有节制的竞争轨道。人们可以抱有期待，但幻想不可有。拜登团队将会受到多方力量的牵制，其对华政策调整将是有限的。拜登的四年任期基本上和中国的“十四五”规划在时间上重迭，这期间中美关系如何发展，将对未来中美关系的走向起到非常关键的作用。
第三，美日峰会释放的信号。4月16日，美国总统拜登与到访的日本首相菅义伟在华盛顿举行首脑会谈，发布了名为《新时代美日伙伴关系》的联合声明，插手我香港、新疆和台湾地区事务，并表示将“共同应对中国带来的挑战”。两国首脑峰会是拜登执政以来首次与外国领导人的面对面会晤，具有一定程度的象征性意义。尽管白宫发言人曾表示会晤目标为“深化美日同盟关系”，但从双方《联合声明》内容看，该会议更像是以中国为核心议题的“专题讨论会”。
美日联合声明体现出美日同盟长期以来在对华战略层面的延续性，但涉华内容更负面，更具挑衅性。就联合声明看，海域问题俨然已成为美日关切的焦点。一是，在台湾问题方面，公开而明确地将台湾海峡和平稳定的重要性，列入两国共同关切的议题，同时也鼓励两岸问题和平解决。二是，在钓鱼岛问题上，美国公开承认日本对钓鱼岛的管辖权，对中国主权形成严重侵犯。三是，《联合声明》以所谓“人权问题”为由，对我国新疆和香港事务进行了干涉和指责。四是，在《联合声明》中，强调双方强化高技术领域的合作。
我认为，近年来日本出于自身利益考量，采取了一系列迎合美国的制华行动，表明日本已然公开选边站队美国，至少在安全问题上如此。日本大力推动印太战略，支持和追随美国遏制中国。3月12日，拜登主持召开了美日印澳“四边安全对话”首次视频峰会，会议的主要议题实际上就是制衡和围堵中国。这次峰会标志着四国安全合作的重大突破。四国机制成为拜登政府印太战略的关键支柱，期望建立印太地区多国之间协调互动的框架。3月16日，日美外长和防长在东京举行“2+2”会谈，幷发表联合声明，称“中国的行为不符合现有的国际秩序，给联盟和国际社会带来了政治、经济、军事和技术方面的挑战”。该声明还对台湾、涉港、涉疆等问题表示关切。美日狼狈为奸，互有需求。在2+2会谈中，应日方要求，写入了类似“对中国海警法感到忧虑”、“钓鱼岛适用《美日安保条约》”等表述，而美方则要求日本同意写入“台湾海峡和平与稳定的重要性”。
其中原因并不难理解：其一，日美同盟关系一直是日本外交的基轴，也是“美国亚洲政策的基石”。菅义伟终于如愿以偿，成为首位与美国总统拜登握手的外国首脑。2016年11月，时任首相安倍晋三几经努力，赶着第一个与特朗普会面，从而为特朗普上台后的美日蜜月关系创造了契机。菅义伟无疑也想继续加强与美国的合作，加快日本实现“正常国家”的步伐。
其二，美日既有共同的利益，也有各自的盘算，美日各取所需。在双方互惠性同意下，美国在钓鱼岛问题上成为日本坚定的后盾，日本则成为美国印太战略的最前沿。从日本对华战略而言，出于对钓鱼岛、台海和南海地区等安全利益的考量，乃至在东亚地区影响力的渴望，日本更多从负面角度看待中国的崛起，更倾向于依托美国来遏制中国的崛起。这从近些年日本政要的言行可以明确看出来。在科技合作领域，美日的利益考量也有微妙的差异。拜登政府要强化对华“科技战”，保持美国在高科技领域的领先优势。而日本则能够有效协助美国，在全球范围内制衡中国的“数字丝路”建设，是实现对中国技术遏制的重要一环；另一方面，对于日本来说，加入此前由美国提出并主导的半导体供应链重建计划，有助于其在未来获得半导体规则方面的制定权及主导权，是强化自身在数字领域竞争力的“重中之重”。
其三，从国内政治角度而言，菅义伟支持率低迷，面临很大压力。抗疫不力，内阁丑闻不断，个人形象备受打击。如果拿不出政绩，那么就难以在9月自民党总裁选举中连任。面临疫情、经济、奥运会等国内难题，因此菅义伟就更加看重美日同盟，希望通过加强美日同盟，来改善自己在国内低迷的支持度。
当然，日本也试图在中美间寻求一定的平衡。面对中国的坚决反对，菅义伟政府也试图缓和氛围，在诸如台海问题上进行一定的澄清。4月28日，日本国会参议院批准《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）。对日本来说，中国和韩国分别是第一大和第三大贸易伙伴，尽快批准实施RCEP，将中日韩三国纳入同一自贸框架，对推动日本出口、拉升日本经济复苏有现实意义。即便如此，日本越来越鲜明的立场和在诸多问题上的言行，表明日本在中美战略博弈中已经选择站在了美国一边。
|
